风险与稳健,基础设施投融资模式的美国镜鉴
2014-07-23 09:40:30   来源:南方都市报      评论:0 点击:

对于一国的现代化发展而言,发达的路网系统、通讯系统,先进的医疗和教育体系等基础设施投资都是必要的基础。可以说中国过去十年经济快速发展,实际是建立在地方政府运用债务手段实现基础设施大规模投资的基础上。但债务手段广泛使用又带来了地方债扩张,带来了巨大财政压力。特别是基础设施本身风险较大,目前收益又在收窄,中国政府的基础设施投融资模式要如何变革是一个迫在眉睫的问题。作为世界上大规模投资建设基础设施较早的国家,美国也形成了一套系统的基础设施投资模式,这套模式是如何运作的?由上海金融与法律研究院主持“城市化与地方政府债务风险”课题,对美国基础设施投融资模式进行了专项研究,南都就此问题专访了课题负责人、美国明尼苏达大学公共事务学院赵志荣教授。

美国基础设施的投融资模式

南方都市报(以下简称南都):历史来看,美国工业化和城市化进程中,曾有过大规模基础设施投资,也被认为是世界上最为成功的基础系统建设,那么美国在基础设施投融资的经验是什么?

赵志荣:美国进行基础建设投资,其融资手段主要是财政融资,特别是专项税收来支持某项基础设施建设投资,最知名的就是燃油税建设高速公路。但是我们不能简单地认为在美国的基础建设投资都用财税手段。美国基础设施投资的逻辑大概是这样的,首先是看这个项目是短期利益还是长期利益,如果是短期利益,原则上不能用债务手段。其次,如果属于长期利益,就可以考虑使用债务手段,但是是否用债务手段,还要看这种设施将来能不能收取到一定的资金,这些资金要能支撑其将来的运营成本,比如给排水设施,电力设施,还有垃圾焚烧厂。但是还有其他的一些设施,运营不仅不会产生正现金流,还需要政府补贴,就会采用财政手段。这类投资一般债务融资非常困难,因为你没有收益,就没有未来的现金流担保,就很难融资。

南都:是否可以说美国的基础设施投资更多地采用了财政融资体系,债务性融资方式并没有成为主流方式?

赵志荣:历史其实很有趣的,如果翻阅美国经济发展的历程,甚至汽车开始大规模普及之前,美国就有过几轮道路建设高潮。当时还没有目前的高速公路网,但是各地道路建设的热情非常高,持续时间很长,和中国现在大量修路非常类似。当时美国的道路建设,大量依靠私人投资,建立收费公路。一开始各界都很乐观,很多公司、个人都认购这些所谓收费公路公司的股票,看好其长期受益。但结果出现过好几轮大规模收费公路的破产或者财务危机。所以这种情况下,州政府和联邦政府意识到,应该用财税手段做一个比较好的保证。真正改变是在1960年代,当时美国通过高速公路的基金法。确定用燃油税来作为整个美国高速公路体系主要资金的来源,这在当时来说是一个很大的成功。可以总结说,美国的基础设施投资开始也是大量依靠金融手段投融资,但是最后建立了稳健的财政融资方式。

南都:比较而言,债务型的建筑投资和稳定税收支持的基础性投资之间的最大差异是什么?

赵志荣:综合世界各国的经验来看,基础设施投资花钱是非常多的,越是大型的基础建设投资花费越大。所以要让政府投资大型基础设施,就一定要有边界条件。至少在中国来说,现在债务的边界条件远远没有财税充分,虽然说财税也有不够健全的。但财税让民众可以看得到压力,政府不是想收多高就可以收多高。从国际比较看中国政府借钱太容易了,而且很多的债是隐形的债,让借债变得更容易。这就造成了财政假象,民众以为很多设施可以自负盈亏。这种隐形债非常可怕。比较理想的是设计一个相对具有约束力的投融资机制,比如说通过政府之间财税手段的约束,或者说通过市场债务手段的约束,可以形成比较好的自我规范的系统。自我规范的系统不会是系统最优,但这样比较保险。

基础设施建设的W5原则

南都:中国政府拥有大量资产,特别是土地资产,但是实际拥有者是县市地方政府。所以地方政府财政能力之一就是运用市场手段,实现资产的变现,这也导致了中国目前的地方政府的债务压力很大。美国联邦政府也拥有大量的土地,但都是联邦和州政府层面拥有。中国地方政府大量运用市场手段来获取基础设施的投融资,是否会造成路径依赖?

赵志荣:中国的现象很独特,我们说到国有土地、集体土地,国有土地理论上说国有,但实质上运作上几乎相当于城市所有。因为这样一大笔财富包括融资的机会在地方政府的手上,所以让地方政府承担比较多的基础设施投融资的责任是合理的。从这个大方向来说,甚至从根本上来讲,土地财政不是一个需要批判的概念,而是怎样做好的概念。如果地方政府可以很好地利用土地生财的手段,一定程度把获得的利益用过来反哺基础设施,我觉得是一个很好的议价归公的正向反馈。但现在,地方政府虽有很多创造性的做法,但总体上是不够体系化、不够规范化,不够透明化。美国历史比较独特,因为美国建国不断扩展过程,通过战争和购买领土,联邦政府拥有了大量土地。但联邦政府除了曾经把土地赠送给大学用来扶持公共服务之外,在历史上很少有政府通过市场手段把土地批租变现。所以联邦政府现在还拥有大量土地,但这些地几乎是以保护地的形式留下来,大量的并没有用来开发。美国政府更多的是在现有私有土地存量的基础上,用财税手段来解决问题。地方政府跟州政府进行基础设施投融资的时候,要取得的设施用地,多是要通过市场手段来购买。不过美国有相对健全的法律,购买的过程中阻力较小。所以比较而言,美国的传统是政府和市场分得比较开,一般政府不考虑用市场手段来投融资。政府的项目都以稳健为先,要降低财务风险。中国政府经济上后发,政府财政能力较弱,所以和市场接触较多,也有很多投融资的创新,但是相应的财务风险就会较大,这也是需要注意的。

南都:依据美国政府的基础设施投资经验,你总结的W5原则,是否有着超越局部经验的普遍价值,同时W5之间的关系是什么?

赵志荣:论证应不应该投资一个基础设施、怎么投资,必须要考虑效率原则,又要考虑公平原则。我归纳总结W 5原则,其实是基于用户付费的原则总结。可以说这些基本原则都是从设施使用的效率角度出发,是最常识的公共使用的原则,应该是可以广泛使用的。但具体政策的设计,在不同的国家背景之下他有微细的差别。W 5第一个原则是w hom tobenefit,是公共受益还是私有受益?如果是公共受益非常明显的话,那么这样的设施更像所谓的公用品。这样的产品就不能指望市场化手段能自负盈亏,更多的就需要政府的直接财政支持。第二个,w heretobenefit,受益范围,也就是如果这样的设施带有公共品的性质,那么它所产生的公共效益具体有多大的范围?原则上,受益范围越广,就越需要上级财政支持,受益的范围越狭小,就可以使用基层政府的财政支持,甚至是部分居民业主在局部空间内通过协议的政策安排解决。第三个,w hen tobenefit,也就是受益时机。我前面讲了设施具有长期的受益,这是债务融资的必要条件,但是并非充分条件。有了长期受益,还要考虑该设施有没有长期稳定的净现金流。如果没有好的净现金流,又没有其他好的还贷担保,这时候借债会造成未来财务的限制。第四个,w hichm echanismtorepay,也就是有了收益,那么怎么偿还?这方面国际经验非常多,你可以用税收手段,或者特定税收,可以用收费手段,也可以用公私部门的合营合作方式。最近讨论最多的是溢价归公。如果有比较好的制度设计,那么公共部门完全可以从这些设施里分一杯羹,然后用这一杯羹反过来支持基础设施的发展。最后一个,at w hat level,定价的标准,这不仅涉及到政府能从中收多少钱,还影响到设施运作的效率。

责任编辑:佚名

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