中、英、日、韩PPP模式的政府管理比较研究
2014-08-25 15:07:08   来源:中国PPP智库      评论:0 点击:

中、英、日、韩PPP模式的政府管理比较研究

梁时娟(韩国学生),张子龙,王守清

清华大学建设管理系,北京,100084

摘要:为解决基础设施和公用事业需求增长与政府财力限制之间的矛盾,我国自上世纪80年代以来,政企合作PPP模式(包括BT、BOT等)得到了越来越多的应用,但政府对PPP模式的管理出现了一些问题,如法规制度缺失、政府权责划分不清、流程复杂、管理效率不高等。本文对我国与英国、日本、韩国PPP模式的政府管理进行了梳理,在主管部门设置、项目实施流程、法律政策和政府作用等方面进行了比较研究,并提出了一些改进建议。

关键词:政企合作(PPP);政府管理;比较研究

0引言

PPP(Public-PrivatePartnership,政企合作/公私合伙)是世界各国政府为解决财政不足,发展社会所需基础设施和公用事业而广为使用的新兴方法,在发达国家,主要应用于涉及民生的公用事业设施和服务,并不断拓宽应用领域。公用事业主要有大中小学及附属宿舍、养老院、医院、监狱、污水和垃圾处理等。这些设施和服务在国家政策和相关部门的管理规定方面,形态和功能逐渐标准化并且有向全民统一提供服务的趋势,过去都有政府出资,但随着时间的流逝,设施和服务质量下降,由于运营及管理资金、法律依据等限制,政府很难对其进行修复或升级。另外,对这些设施和服务的多样化和快速变化的要求,传统的政府大包大揽的方法已无法满足,缺少及时应对变化的能力。我国早在上个世纪80年代就开始应用PPP模式(时称BOT/建造-运营-移交;本世纪应用最多的则是BT/建造-移交),特别是在基础设施项目中得到广泛应用。但是,目前我国政府对PPP的管理依然存在着法规制度缺失、政府权责划分不清、流程复杂、管理效率不高等问题。“他山之石可以攻玉”,本文对我国与英、日、韩四国的PPP模式及政府管理方法进行比较研究,试图根据比较结果,结合我国国情,就我国PPP政府管理的不足提出一些改进建议。

1 国外PPP立法和政府管理概况

1.1英国

1979年,英国保守党撒切尔夫人的政权为了公共支出的减小开始探索PFI(Private Finance Initiative,私营主导融资)制度,并率先推动吸引私营资本的一系列措施,成为世界上其他国家研究和应用PPP模式的典范。英国目前主管PPP的代表机构是财政部(HM Treasury),并采用财政部与财政部专设Task Force(任务小组)的共同负责和指导PPP模式的实施,该Task Force是1997年在财政部下专为PFI的推广应用而设立的,旨在给政府机构和私营部门提供咨询和指南。在法规方面,英国并未出台专门针对PPP的法律,指导PPP实施的一般是政府的相关政策和指南,但比较细致,例如,在项目模式决策方面,英国采用PSC(Public Sector Comparators,公共部门比较基准)和VfM(Value for Money,物有所值)的原则选择和评估PPP项目。

1.2日本

为了推动公共部门的财政改革、为民间企业提供更多的投资机会,日本在上个世纪90年代就对PPP进行了实质性的探索并取得了显著的成绩。《关于充分发挥民间事业者的活力来促进特别设施整备的临时措施法》(简称民活法/PFI法)于1999年7月制订,同年9月实行,正式成为BTL(Build-Transfer-Lease,建设-移交-租赁)项目的法律指南。日本负责管理PPP项目的政府部门是总理室(由总理任命的专家组成小组),包括负责主要政策制定及项目实施者的选择。

日本PFI后来停滞不前的主要原因是在与道路法、下水道法等法案的冲突上,后者一直不允许民间企业成为这类项目的主体。于是,民活法(PFI法)于2011年5月24日修改、2011年6月1日公布、2011年12月1日施行后,PFI的适用范围扩大到租赁住宅、船舶、飞机等运输设施及人造卫星等。此外,医疗设施、城市公园、下水道、铁路、港口等方面也可以设定特许权。为了修订法律制度上的对PFI应用范围的限制,在法律上真正确立PFI的地位和推广应用,日本还设立了活用项目推进委员会等,制定了公务员派遣制度和民间提议项目制度等。

1.3韩国

韩国政府于1994年8月制定了《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》,引入PPP模式。跟其他国家一样,政府一般负责项目的计划、评估、审批、支持,民间部门负责设计、建设、融资、运营,在项目的全过程上通过政府和民间的持续合作提供公共基础设施和服务。

韩国初期的民间投资项目大部分是公路、铁路等,采用的也多是BOT,但后来韩国逐渐参考了英国和日本的做法,于2005年1月修订法律《对社会基础设施民间投资法》以后,韩国引入了BTL方式并大力推广,将民间投资项目的范围大大扩大。为了通过综合系统的管理提高国家基础设施发展的效率和透明度,韩国在法律上明确了民间投资项目的管理机构,于1998年设立了PICKO (PrivateInfrastructure Investment Center of Korea,韩国民间基础设施投资中心),统一负责管理民间投资基础设施的有关事宜,以统一标准向项目干系人提供服务,包括项目评估、可行性研究、资格评审、招标和评标、技术和行政支持等,结束了以前的混乱状态和不便之处。2005年PICKO已更名为PIMAC (Public and Private InfrastructureInvestment Management Center of Korea,韩国公私基础设施投资管理中心),成为韩国公共基础设施投资管理的唯一窗口。

2我国PPP立法和政府管理的概况

上个世纪80年代以来发展中国家陆续采用了PPP模式,将外资吸引到本国的道路、铁路、电站、污水处理等公共项目中,取得了良好的效果,中国也尝试应用PPP模式吸收外商投资于基础设施领域,中国第一批由私营/外商资本参与的项目是1984年采用BOO方式投资建设的广州市佛山柴油发电厂、采用中外合作建设的广东城大亚湾核电站以及采用BOT方式建设的深圳沙角B电厂。中国政府为了促进外商/民间资本投资,原对外经贸部于1995年发布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》(简称“通知”),国务院2005年发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(简称“36条”),2010年05月13日发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(简称“新36条”)。

1995年的“通知”发布以后,中央政府批准进行4个外商投资BOT试点项目-成都第6自来水B厂、来宾二期电厂、长沙电厂和北京第十自来水厂,成都和来宾项目已建成并在运营中,但长沙和北京的项目终止或改内资了。

根据世界银行最新数据,国务院“新36条”出台以来,中国民间投资占城镇固定资产投资的比重明显扩大,表明“新36条”鼓励民间资本进入这些领域的政策已经开始发挥积极作用。但是,虽然我国的相关政策相继出台,对PPP应用起到了促进作用,但在PPP项目实施过程中,还是出现了诸多问题,主要表现在以下几个方面:

1)、主管部门缺失

PPP项目涉及众多法律关系和主管单位,目前我国没有统一的PPP项目主管部门,导致PPP项目审批程序复杂,责任划分不清。发改委、建设部、交通部、国土资源部、财政部等多个部门同时对同一PPP项目的各个方面都有控制力量,政出多门,流程复杂,导致项目决策、管理和实施效率低下。

2)、地方政府贯彻国务院精神力度不一

各中央部门和各地方政府对PPP项目的理解并不相同,所颁布的政策、规定也不尽相同甚至有冲突,导致很多民间资本尤其是外资在选择某些项目时顾虑过多,或因对地方法规的理解不到位造成亏损,严重打击了民间投资者的积极性。

3)、法律制度不完善

我国通过部委和地方政府发“通知”、“文件”等的方式鼓励或规范PPP项目投资,一来法律层级低,公信力不够,二来对税收、收费等优惠政策的规定与现有法律相冲突,对项目的实施留下了隐患,引起不少扯皮和争议。

3中、英、日、韩四国的比较分析

3.1 主管部门设置

英、日、韩三国都有专门负责PPP项目管理和咨询的机构,英国由财政部及财政部专设协助机构共同促进PPP项目的完成;日本由总理室、总理任命的专家组共同制定相关政策、评估PPP项目;韩国设立了PIMAC,是韩国公共基础设施投资管理的唯一窗口。

以英国为例,财政部及其下属的一系列公署为PPP项目的推进、监管提供全方位的管理和咨询,其主要部门设置如表1所示:

1 HM Treasury(财政部)下的公私营机构合作署

负责部门

主要业务

PPP Policy Team

负责主要政策、指南的制订和PPP/PFI的统计资料与出版。

Infrastructure UK

分析国家对基础设施尤其是PPP项目的需求。

The Infrastructure Finance  Unit (TIFU)

给具有健康财务指标的项目发放优先长期贷款。

Project Review Group (PRG)

地方政府,公共部门的PFI项目需要政府的智力援助时,对项目进行评估和监管,同时负责PFI贷资金支持额的调整。

Partnerships UK (PUK)

财政部为所有的公共管理部门提供PFI专业管理知识尤其是项目采购方面知识的协作部门。

来源:HM Treasury, 2008, Infrastructureprocurement; delivering long-term value

我国目前还没有专门负责PPP项目的管理部门,对某一特定的项目而言,发改委、建设部、财政部等各部门都对该项目有一定的管理权限。这就造成了PPP项目管理系统的混乱,以及项目立项、招投标、实施和监管过程中的低效率,而且,各部门、各地方各自为政,既给投资者带来混淆,也使很多部门和地方的经验和知识得不到总结和推广。因此,建议我国能够参照英、日、韩三国的经验,设立专门负责PPP项目管理的政府主管部门,从PPP相关法规政策的制定,到项目的审批、咨询、招投标和监管等进行统一协调管理,同时对地方政府和相关部门起到统一协调和统筹规划的作用。还建议设立专职的政府咨询部门,对重点发展PPP项目的行业提供相应的扶持,也利于经验的总结和推广。

3.2 PPP项目实施流程

由于各国政府部门设置不同、法律法规政策有一定的差异,各国之间的PPP项目实施流程也不尽相同,这样直接影响了PPP项目的前期成本和项目审批的效率,同时也对所选择PPP模式的科学性也有很大的影响。

英、日、韩对PPP项目的实施流程都有很具体的规定,以韩国为例,韩国PPP模式根据项目提案的主体分为政府公告项目和民间提议项目。政府公告项目是政府挖掘到项目需求后,由政府(主管机关)考虑相关计划和设施需求等,建立项目计划,并审查民间投资相比政府投资是否更有效,然后考虑项目的性质和项目收益性等选择适当的具体实施方式(如BOT、BTL等)。民间提议项目是私营企业挖掘项目需求,并向政府主管机关提议所选定的项目,然后综合考虑设施需求、项目收益性、项目结构、建设、运营计划、资金来源和融资方案等制定项目计划向主管机关提交项目提案书。私营企业除了本项目以外还可以开发有收益的附属项目提案,以提高项目的财务可行性。对民间的提案内容,政府主管部门再评审其合理性,然后再立项和招标或议标。

图1和图2分别为韩国BTL和BTO项目的流程图,这两个流程都是KDI(Korea DevelopmentInstitute,韩国开发研究院)在PPP指南中提出的,从中很容易看出各阶段的政府主管部门。

图1韩国BTL项目流程图(来源:KDI)

图2韩国BTO项目流程图(来源:KDI)

相比而言,我国原对外经贸部1995年颁布的“通知”和原建设部2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》等也对BOT模式的流程做了相应的规定:1、提出特许经营项目,报上级政府批准后向社会公开招标,受理投标;2、根据招标条件,对投标人进行资格审查和方案预审,推荐出符合条件的候选人;3、评委会评审,确定中标者;4、公示中标结果;5、签订合同。但是,我国的规定相对比较笼统,没有明确规定各个环节的负责部门,同时,对项目立项的规定以及所签署的合同过于简单,容易造成后续的争议,甚至导致项目的失败。

3.3 相关法律政策

在法律政策方面,英国虽然没有专门针对PPP的法律,而是通过一系列的政策和指南对PPP进行管理,但是英国设立了专门的咨询机构为PPP项目提供咨询。日本民活法的推出和实施,不但促进了PPP项目的发展和实施,同时对PPP项目的规范和管理起到了重要的作用。韩国通过颁布《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》来规范PPP项目的实施,后经过四次修改形成现在的《社会基础设施民间投资法》,从适用民间投资的项目范围、选择的PPP模式等都进行了或多或少的扩充和修改。我国到目前为止还没有正式的法律管理PPP项目,只是通过政策和规定来引导民间资本投入到基础设施建设。虽然“通知”和“36条”与“新36条”的相继实施确实鼓励了民间资本进入PPP项目,但是在法律层面上依然存在较大的问题,如地方政府相关规定与中央政策相悖,PPP项目的税收、收费等优惠政策与相关法律的冲突,对资本性质和贷款等限制打击了民企特别是外商投资的积极性等。

1.4    政府的作用

英、日、韩的PPP政府管理架构中,政府的作用也具有相似之处,英国PPP项目的主要特点就是追求政府介入的最小化;在韩国的PPP模式政府管理中,企划财政部负责民间投资政策的提出、相关法律制度的制定、支援赔偿费或建设补助金等的设定,KDI则负责民间投资者的资格审查、参与谈判和提供技术支持等。

而我国作为一个中央集权国家,行政系统是影响项目评估过程的一个关键因素。政府官员根据自己的判断或偏好做出决定,公民社会(包括专业人士或学者)几乎无法参与最后的决定。而且,尽管PPP项目进行了可行性研究,但相关信息(如项目细节特别是财务信息等)通常不会公开,这些信息被公司视为商业机密,或被政府作为官方机密,公众也无知情权,这使得PPP项目的评价、相关研究特别是定量研究更加困难。2012年起中国政府继续鼓励民间投资事业,但是政府对项目评估和项目实施过程中的控制还是很强,民间投资的范围有限、公众参与度低。

建议我国政府能够将政策和权力放开,政府部门更加关注法律法规的制定、项目评估框架的搭建和评估制度的完善、监管机制的建立等问题,从实际的项目评估和控制中解脱出来,充分发挥市场竞争的作用和企业自身的能动性和创造性,发挥公众的参与和监管,真正体现出PPP提高产品和服务的水平、提高项目实施效率的优点。

4结语

在经济高速发展的中国,基础设施和公用事业的需求居高不下,在政府财政受限情况下,PPP能有效吸引私营资本参与。但政府对PPP模式和具体项目的管理,相关法律法规、政策指南的出台对PPP的高效实施有着举足轻重的作用。英国作为世界上应用PPP模式最广泛、最成功的国家之一,其管理制度确有值得我们借鉴之处。日、韩两国作为中国的近邻,文化背景相似,PPP的政府管理水平也较高,对我国也具有很强的借鉴意义。同时,出于地理和文化等各方面的考虑,中国企业也可考虑进入韩日参与有关项目。因此,了解和借鉴这些国家的政府管理,无论是对我国更好的应用PPP,吸引更多的外商和私营资本投资我国,还是促进我国企业走出去投资都很有意义。

对比这些国家的政府管理,我国应在以下几个方面考虑改进:1、设立专门的PPP管理部门,打破多部门混合管理的复杂局面;2、规范化PPP项目实施流程,建立以VfM为基础的项目评估机制,减少项目决策的盲目性和不科学性;3、法律法规政策的标准化和统一化,加强地方政府规定与中央政策、中央各部委之间的协调一致,包括减少价格、税收、补贴和监管等方面各地不同做法的问题;4、优化政府部门在PPP模式管理过程中的定位,注重法律法规、政策制度、监管机制的建设和完善,适度减少在PPP项目实施过程中的介入,以充分发挥企业的能动性和创造性,提高效率。

参考文献

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责任编辑:佚名

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