公私合作(PPP)和特许经营等相关概念
2014-10-09 10:12:36   来源:tranbbs.com      作者:王守清、刘云    评论:0 点击:

2.1.3 PPP的概念

PPP通常直译为公私合作/合营/伙伴关系,但在我国,因为过去一二十年以来,这类项目的主要参与者是公有的央企/国企,但也都是以独立法人的形式参与的,因此,PPP译成“政企合作/合营/伙伴关系”更为准确。类似于PFI,PPP的本质是“政府向社会购买服务”,而不是政府投资建设提供这些服务的设施(当然,最终所有权多是政府的),但如前所述,狭义PPP还强调政府在项目公司中占有股份。其实,不同国家/地区和国际机构对PPP的定义都有不同,对PPP的具体模式和分类也尚未有一致的看法。以下列举几种有代表性的PPP定义,以供参考。

英国财政部把PPP定义为两个或者更多地部门之间的协议确保他们共同或一致的目标合作完成公共服务工程和他们之间有一定程度的共享权利和责任,联合投资资本,共担风险和利益。

l加拿大PPP委员会将PPP定义为公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系,通过适当的资源分配、风险分担和利益分享,以满足公共需求。

澳大利亚把PPP定义为政府和私营部门之间的长期合同,政府支付私营部门代表政府或辅助政府满足政府职责所提供的基础设施和相关服务,而私营部门要负责所建造设施的全寿命期可使用状况和性能。

德国联邦交通、建设及房地产部将PPP定义为长期的、基于合同管理下的公共部门和私营部门的合作以结合各方必要的资源(如专门知识、经营基金、资金、人力资源)和根据项目各方风险管理能力合理分担项目存在的风险,从而有效地满足公共服务需要。

《美国交通工程用户使用手册》把PPP定义为公共部门和私营部门伙伴之间的一种合同协议,PPP比传统的方式允许更广泛的私营部门参与。协议通常包含一个政府机构和一个私营公司达成修复,建造,经营,维护,和/或管理一个设施或系统。尽管公共部门通常保留设施或系统的拥有权,私营部门拥有在决定项目或任务如何完成方面的额外的决策权力。

印度金融部的经济事务部门把PPP定义为一个政府或政府法定实体和一个私营部门公司为了交付一个基于用户支付费用的基础设施服务项目的协议或特许权协议。”

香港效率促进组将PPP定义为一种由双方共同提供公共服务或实施项目的安排。在这种安排下,双方通过不同程度的参与和承担,各自发挥专长,包括特许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营、组成合伙公司等几种方式。

欧盟委员会将PPP定义为公共部门和私营部门之间的一种合作关系,双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任,以提供传统上由公共部门负责的公共项目或服务。

世界银行(学院)把PPP定义为一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系,用以提供公共设施或服务,其中私营部门承担较大风险和管理职责。

亚洲开发银行把PPP定义为PPP是在基础设施和其他服务方面,公共部门和私营部门的一系列的合作关系,其特征有:政府授权、规制和监管,私营企业出资、经营提供服务,公私长期合作、共担风险、提高效率和服务水平。

总体而言,广义PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系,而狭义PPP更加强调政府通过商业而非行政的方法如在项目公司中占股份来加强对项目的控制,以及与企业合作过程中的优势互补、风险共担和利益共享。但现在国际上越来越才多地采用广义PPP的定义,作为公共部门和私营部门之间一系列合作方式的统称,包括BOT、PFI等。无论是广义还是狭义,PPP本质上是公共部门和私营部门为基础设施和公用事业而达成的长期合同关系,公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者变为规制者、合作者、购买者和监管者。

图1是广义PPP模式(含外包、特许经营和私有化各类模式)的递进关系,其中特许经营类可以认为是狭义PPP(当然,如前所述,我国特许经营的含义比图中特许经营含义更广)。图2则大概表示了狭义PPP(蓝底框内部分)和广义PPP(框内和框外部分,其中框外左下角更偏外包,右上角则有私有化的意思)的框架和要素(所有权、政府角色、风险转移)和狭义PPP的特点;类似地,图3中左列框则更像是广义PPP(私企获政府授权替政府做事),右列框则更像是狭义PPP(政府占股份)。

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图1 广义PPP不同模式(含政府交付、特许经营、私有化)的递进关系

图2 广义PPP和狭义PPP

图3 广义PPP和狭义PPP

图4是德国学者的PSP(私营部门参与)即广义PPP概念,以及狭义PPP概念;而图5则是美国学者对项目交付各种模式的汇总和分类,可见其PPP概念是更广义的,甚至包括政府融资的(当然,这不是国际主流看法)。我国也还有很多带有类似意思但不完全相同的其他说法,如政府与社会资本/力量/市场合作、政府向社会力量购买公共服务、社会资本进入/民间参与基础设施/公用事业、公商/官商合作/合营/伙伴关系、带资承包、招商引资、市场化、企业化、民营化、私有化,等等。

图4 德国学者的PSP(广义PPP)和狭义PPP概念

图5 美国学者总结的项目交付模式与更广义PPP

另外,由于我国存在国有、集体、私营等多种经济主体,对于PPP的理解,还有一个重要问题需要澄清,即我国PPP中的“私”并不是单指私营经济主体;经济主体的外在形式只是资本性质的载体,所谓“公”与“私”的区别更应强调的是资本目的的“公”与“私”;在我国,“公”应该指追求社会公益性,“私”应该指追求经济利益,两者的根本区别不是经济主体性质之间的区别,而是追求公共利益与追求经济利益的区别;当前国有企业是国内PPP市场上最重要的主体,具有较高程度的逐利性,并非以追求公共利益为最高目的,因此可以认定为PPP中的“私营投资主体”,除非该国企是直接受签约方政府直接管辖操控的,但应限制国企在项目公司中的股份。基于我国实际,建议将PPP称为“政企合作”,即简洁直接,也易与国际接轨。

责任编辑:佚名

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