PPP模式定义及在国内外发展情况概述
2015-01-19 08:57:48   来源:tranbbs.com      评论:0 点击:

  三、对中国推广PPP模式的建议

  从首次采用BOT方式引进外资建设沙角B电厂开始,中国探索和发展PPP模式已近三十年,但实施主体仍以各级地方政府为主,尚未形成全国性的具有指导示范性的统一规范。PPP模式的推广可以为新型城镇化发展提供融资支持,有利于提升公共产品和公共服务水平,同时有利于控制和防范地方政府债务风险,符合公共财政和政府治理现代财政的内在要求。基于PPP模式在中国的发展情况,同时参考境外PPP模式运作经验,我们对中国推广PPP模式提出以下建议。

  第一,确保PPP监督管理机构的独立性。从国外PPP发展的成功经验来看,建立全国性的PPP监督管理机构对推广PPP模式至关重要。目前中国财政部已成立政府和社会资本合作中心,并要求各级地方财政部门积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构,履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。PPP中心制定了PPP模式的《操作手册》,并披露了示范项目,但中央政府并未明确PPP中心作为全国PPP模式推广发展的地位。此外,国家发展和改革委员会也承担PPP模式推广的监管职能,并与2014年11月发布《指导意见》和《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》(简称“《合同指南》”)。因此,在PPP模式推广中财政部PPP中心和国家发展和改革委员会分别扮演何种角色有待进一步明确。虽然从国际经验来看,多数国家的PPP组织和监管单位设置在财政部内或者向财政部门报告,但考虑到财政部门作为PPP项目的重要参与方之一(尤其是涉及政府支付责任的项目),如何保障其在项目筛选以及招投标中的独立性有待进一步明确。因此我们建议适度增强PPP模式监管机构的独立性,可考虑成立由财政部门、发展和改革委员会、各级行业主管机构、第三方机构以及社会团体等共同参与的联合机构,主要承担PPP项目的技术支持和政策服务、评估评价和咨询等工作。

  第二、加快完善PPP工作机制、配套政策、法律等制度建设。2014年11月财政部发布的《操作手册》对PPP项目的操作流程进行了规范说明,发展和改革委员会发布了《合同指南》,为PPP模式的推广提供制度保障。但总体看,目前中国PPP项目的工作机制和管理规范有待进一步完善和普及,同时尚未出台针对PPP项目的招投标、税收优惠等特别法律规定,尤其是涉及特许经营权的,亟待国家层面特许经营法的出台(目前处于征求意见阶段)。此外,涉及社会资本参与PPP项目的投资回报保障机制、政府投资引导机制以及配套金融服务等政策均有待进一步完善。

  第三,引入创新理念,探索多元化的PPP模式。PPP模式的内涵是公共部门和私人部门在公共产品和服务供给领域的合作,因此只要能够保障公共产品和服务供给的数量和质量,同时降低其整个生命周期内的成本,就可以考虑创新性的引入新的机制,以更好的调动社会资本的积极性,保障PPP项目的推进。例如,伦敦地铁项目为保障参与方的权益,在重新审核合约的过程中引入了仲裁机制。目前,中国的PPP模式以BOT和BT模式为主,因此,应鼓励各方根据项目特点创新性的采用如BOOT、TOT等其他模式。

  第四、简化PPP项目审批程序,引入公众监督。目前中国政府正不断简化项目的审批流程,但考虑率到PPP项目涉及到财政、规划、土地以及主管行业等主管部门,项目审批仍需经过较为繁杂的审批流程。从提高工作效率的角度出发,在风险得到控制的情况先,应考虑进一步简化PPP项目的审批等流程。此外,由于PPP项目多为同社会公众生活密切相关的公共产品和服务,因此有必要让公众参与到项目的监督过程中,同时加强PPP项目招投标、投资建设和后期运用保障等信息的披露,以保障公共产品和服务保值保量的供给。


责任编辑:佚名

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