市政厅|轨道交通的PPP模式怎么做?看深圳的探索
2015-04-08 09:00:48   来源:tranbbs.com      作者:薛博 王绍良    评论:0 点击:

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深圳北站地铁换乘通道,彷如时光隧道,这是深圳市自己添加的设计。 CFP 资料
       一般认为,PPP模式(Public Private Partnership)起源于20世纪的英国。也有人说,广义的PPP,起源于17世纪的欧洲。实际上,中国清朝已有该思想的应用,就是“官督民办”。从定义上,PPP模式泛指政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式,在我国现实中,更多是授权经营(国企)。
       PPP模式意味着,在政府部门与社会资本之间,以风险共担、利益共享为原则,基于一系列协议安排,合作完成特定公共产品或服务的供应。但PPP模式并非适用于所有社会领域,目前在基础设施领域应用较多。
       在新的历史时期下,我们认为,国家大力推广PPP,其初衷主要包括四方面:一是适应新型城镇化的历史任务;二是缓解政府财政压力,尤其是地方债压力;三是经济下行压力; 四是探索深化我国国家的治理制度,实行市场经济运行机制的深化改革,实现包容性增长,探索混合所有制。
       深圳轨交建设:困难和挑战
       经过35年发展,深圳已成为一个千万级人口的特大城市。由于城市空间有限(1952平方公里,在整个广东省位居倒数第二),深圳的发展,面对土地空间限制、能源和水资源短缺、人口膨胀压力、环境承载力这“四大难以为继”,还面临本地土地资源短缺和空间发展格局受限的多重瓶颈性制约。在城市交通方面,深圳目前每天公交客运量超过一千万人次,压力非常大。
       以轨道交通带动发展的TOD(Transit Oriented Develoment)模式,今天已成为新兴国际大都市的一项城市战略,轨道交通是城市动脉,也是城市发展的战略选择。城市轨道交通,虽然对城市发展意义重大,但投资巨大;对政府和企业而言,其资金来源一直是个大问题。由此,在轨道交通建设领域进行PPP模式的探索,一直为业界关注。
       PPP最重要的,就是建立盈利模式。没有盈利模式就没有PPP。那么,在轨道交通领域,PPP如何建立起盈利模式?
       TOD,即公交引领城市发展,体现集约高效发展的方式,也为城市带来更多活力。在轨道交通层面,TOD可以被视作“MOD”(Metro Oriented Develoment),即以车站为中心的城市规划;落实到具体项目上,就是“R+P”,地铁(Railway)加物业(Property)。可以说,地铁加物业,就是PPP在轨道交通的实践。
       在新一轮改革开放中,习总书记给深圳提出的要求是:改革开放经济特区,创造新经验,先行先试。深圳正在进行大规模轨道交通建设,对轨道交通的投资建设模式进行PPP创新探索,是践行这一要求的具体行动。深圳现在规划的轨网共计五条线,已完成了两期建设,正在建设第三期,规划第四期。深圳轨道交通建设的困难和挑战包括:
       第一,政府财政难以持续承担轨道建设运营投资,过去那种政府财政加银行的模式已难以为继。
       2011-2020年,深圳轨道交通建设资金(含枢纽国铁)需求约1329亿元(其中三期工程资金需求约1018亿元,二期工程及枢纽国铁311亿);建设资金以外的资金需求,如征地拆迁、市政工程配套等,共约549亿元。深圳市政府明确要求,轨道三期以土地资源筹集资金,土地地价作为政府资本金,投入地铁建设。
       第二,轨道交通与周边城市用地功能结合并不紧密,轨道交通建设与城市空间、土地利用规划及城市建设的协调机制有待完善,综合效益有待提升。
       深圳市轨道交通一、二、三期工程中,借鉴香港轨道交通发展经验,围绕一些站点及车辆段,进行了综合开发尝试,取得了良好效果。但在开发机制上,尚未形成轨道交通与周边物业开发的良好互动及协调机制。轨道交通线路在实施建设时,沿线土地或已规划他用,或已批出,很难进行综合开发,这类情况仍存在。还存在建设时序难以协调匹配等问题。另外,受轨道交通投资体制限制,一、二期轨道交通期间,建设主体进行综合开发的积极性及主动性不高。
       由此,对轨道交通利用土地融资,我们也面临如下困惑:
       1.利用土地融资是否只是当前特殊情况下的权宜之计?可持续的轨道交通投融资模式到底如何?
       2.土地资产如何转换为资本?
       3.土地如何选取?能否满足轨道交通融资及可持续发展要求?
       4.利用土地融资,实施过程中会有何问题?如何破解?
       总而言之,城市发展需要轨道交通,而轨道交通的发展存在多重考验。我们如何解决这些问题?
       香港经验评析
       香港是轨道交通综合开发非常成功的城市。全港公共交通的机动化分担率高达90%以上,位居全球之首,是世界闻名的公交都市。
       这个格局,并不是通过摇号、限行、拍卖、单双号、尾号限行等措施实现的。
       香港地铁2011年资产总值达到1979亿港元,全年总收入334亿港元,实现基本业务利润104.7亿港元,企业净负债权益比仅为11.9%,运营状况良好。
       香港地铁的成功因素是什么?
       第一,确立动机。香港地铁建设之初,就确定了基于商业发展的原则。比如,针对某个项目,财务必须要打平。而现在我们的地铁公司,主要任务是建设——如果政府财政给钱,那么就建。大家知道,搞综合开发是非常费脑筋的事,协调、跨度非常大。一开始,如果没有确立一个项目基于商业、要自身打平的发展理念,那么是没人愿意费这个工夫,去做所谓综合开发的。如果都是“政府财政加银行”,PPP更无从谈起。这正是香港这个事能成立的起点所在。
       第二,高度重视项目前期策划。实际上,这是内地城市和香港最大的差距所在。在香港,策划是创造价值最大的阶段。
       中国的项目工程前期“策划-规划-工程设计”的花费,是金字塔形态——“上小下大”:项目前期费用最高的是施工图,然后才是工程规划,基本没有“策划”这个阶段。
       但在香港,不是这样。以香港站为例,这个超高层建筑,占地面积并不大,只有57000平方米,却创造了一千多亿港币的价值。香港地铁公司前期的策划费用投入了上亿港币(不是建筑设计费),才在弹丸之地上创造出这么好的项目。
       策划阶段包括什么?包括交通,地面和地下、机动化和非机动化、各种机动化方式的衔接,包括街区的整体开发,包括文化和产业内容的安排,包括经济和产业等。香港安排铁路项目经过了这三个阶段,基本把它法制化(图1)。

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       第三,围绕车站的城市规划和街区整体设计。车站不再只是人行道上的一个“玻璃房子”,也不只是地上和地下的连接。它是整个街区的中心。在这种规划理念之下,强调城市资源向站点的有机集中和组团间的有机疏散,打破城市规划建设的均质化,形成疏密有致、大疏大密的城市模式。
       我们一般做城市规划,对容积率是上限要求,但这里的站点居然是下限要求。东京、香港在一级地铁站周边,最高的容积率可以达到10以上。因为下方是地铁,交通最方便,可以承载最高强度的开发。在交通承载力最强的地方,把开发强度提上去,这叫“宜高则高”。
       第四,合理确定TOD的开发类型。不是所有车站都适合TOD,不是所有车站都要应用同样的TOD开发类型(图2)。

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       第五,多方合作、利益分享的联合开发机制。香港地铁的实践证明,联合开发比单纯出售土地带来的收益高一倍。香港由地铁公司和开发商组成合作团队,进行整体开发。香港地铁公司自身的定位非常清楚——并不实质介入二期开发。有人说,香港地铁公司是香港最大的房地产开发商,这话其实没有错,但香港地铁公司并没有直接开发土地。
       在香港,由于铁路建设技术复杂,建设营运任务繁重,地铁公司不宜分散精力去从事物业开发;房地产行业较强的专业性,也让地铁公司没有能力独立开发地铁物业。这和内地城市不同,我们的国企认为自己无所不能,忽视了其中有很强的专业性。而综合开发过程中,公司将面临巨大的财务压力,铁路运营要求公益性,也需要规避房地产行业的高风险。
       对香港的相关开发商而言,地铁车站和上盖桩基一体,必须统一设计。同时还有规定,车站50米范围内是轨道交通的控制保护区域。那么,如果不与轨道交通建设结合,则无法实施这种开发。另外,上盖开发是用地的二次利用,如果不预先进行相关综合开发的接口设计,一旦轨交开通,就将难以对用地进行开发。
       事实上,轨交路线和车站只要规划出来,土地、房地产就已经在升值了,如果不预先规划,留给物业发展商的发展利润就会大大缩小。
       所以,香港地铁公司明确提出了“两个提前介入”,就是地铁在规划设计阶段,要提前介入物业开发和营运业务。香港认为,营运部门是最终用户,这个东西好不好用,是由营运部门说了算的,所以,在规划设计阶段,营运部门就要提前介入。
       过程是怎样的呢?
       第一个阶段,是项目的提出和总体策划。这个R+P项目,由政府提出,明确这个项目要实施,然后由港铁对沿线土地进行整体评估,政府允许地铁公司根据成本效益原则,对线位站位进行选择、调整。
       香港与内地的操作有一个程序上的差别:在内地,交通规划所确定的轨道交通的线位站位,就会被最后实施,但香港不是这样。
       香港在轨道交通规划后,还会有一个综合开发规划阶段。这个阶段,由港铁对修建的地铁、车站物业进行统一规划策划,结合周边用地,对局部的站位线位和周边的土地利用性质、开发强度等,再做一次调整,并与政府进行协商,形成最终方案。比如,把车站向旁边调50米,恰好是一个城市更新地块。城市更新,如果容积率不翻倍,经济上很难打平;而容积率要是做这么高,交通又承载不了。但这个更新地块如果正好在地铁上方,两者结合,就会兼顾交通与经济,为地铁带来大量客流。我们过去不是这种模式,没有再调整的过程。
       第二个阶段,项目开发授权和具体策划。这个阶段后,港铁公司以修地铁之前的价格,获得这块土地。之后,由港铁公司完成这个项目发展的相关各种规划、设计,向政府申请规划审批。
       接着进入第三个阶段——合作开发。挑选房地产开发商,将这块地以修地铁之后的价格卖给开发商,然后按规划方案共同合作,开发上盖空间。之后签署开发协议。港铁公司负责监管,参与物业管理,建成后移交并分享利润。
       多年来,香港地铁和房地产开发商形成了一个非常紧密、运作有序的联合开发团队,互动默契。最后实现政府、港铁、物业开发商、市民的共赢。
       需面对的关键问题
       现在我们面临的问题是,相关政策支持力度不足,有些部门出台的政策,其他部门并没有联动去做修改,卡在最后一公里。主要有几个问题:
       一是尚未出台相关法律法规,去规范综合开发的开展、实施: 基本没有涉及地铁建设模式、融资、沿线土地物业开发事项的法律法规,而是采取一事一议的方式。
       二是现有规划设计体系并未尽早明确综合开发相关事宜:针对是否综合开发、如何明确综合开发功能和指标等问题,规划层面没有制定针对性、实操性的指标、办法或条例。
       三是土地政策对综合开发土地储备、土地出让等方面支持不足:未建立综合开发土地储备机制,造成不易整备、开发成本高等问题;土地出让方面,也不利于实现地铁投融资。
       在土地政策方面,包括国家物权法、土地管理法,以及关于国有建设用地招拍挂出让的相关规定,都指出,现在的轨道交通用地是市政交通,通过零地价划拨,不可进行商业性开发。如果划拨用地更改用途,需要更改性质或补交地价,才能进入市场。这种情况下,现在地铁公司即便进行上盖开发,基于土地性质,开发后也进不了市场。另外,如果一定要招拍挂,轨道交通建设主体存在可能无法竞得综合开发地块的风险。还有用地确权的问题。下面是地铁,权属是政府的,上面是物业,权属为商业,在同一个地块,怎能保证在不同层面有不同权属?我国现在还不允许同一块地不同层面发不同的物业所有证。最后是容积率限制。我们车站周边,基本容积率都很低,有些车站甚至根本搞不了综合开发。这些都是问题。
       四是部门的合作和联动机制,这涉及很多部门,不仅涉及本地城市,内部协调跨度大,难度也大。不同部门对规划条件、规划目标、规划持续认识不同,且相关规划的编制审批各有体系,规划形成过程中,缺少有效的沟通平台和协调机制。在这种情况下,这件事很难做下去。
       深圳的实践与探索
       轨交造价昂贵,成本很高。这个过程中,我们需解决以下问题:
       第一,钱的问题,如何保证大规模的财政投入可持续?第二,如何解决投资软约束?这是机制问题。第三,如何有效控制亏损,实现自身造血机制?
       这里说说北京四号线和深圳四号线。同样是内地城市与香港地铁合作项目,但两者不同。我们做个对比。
       北京四号线项目,重点不在引进投资,而是探索一种模式,实际上,香港地铁没投多少钱。北京四号线,整个建设内容分成两个包,A包是土建,B包是机电。B包这一块,和香港地铁合作,进行特许经营,经营期三十年,然后以租赁经营模式交给四号线公司。这是整个项目结构。
       深圳地铁四号线不同。深圳当初主要希望缓解建设资金压力,在这个基础上,形成一种相对激进的探索。
       最初的想法,是学香港搞TOD,原来的设想是,政府给它82万平方米的地,可售建筑面积是290万平方米,学香港搞综合开发,然后香港给深圳建条地铁。但这个模式没做下去,不是香港地铁公司没有意愿,更不是深圳政府没有意愿。深圳政府在国家层面做了很多协调,但在技术上,当时国家相关政策都不支持,这套模式落不了地。R+P做不成,最后演变成政府以现金补贴给它回报的形式,连补十年,每年补6.2亿。这和当初设想有区别。后来香港地铁公司以招拍挂形式,拿到龙华车辆段上盖的开发权,拿地大概花了18亿。
       再到后来,深圳五号线,是深圳轨道二期的一条东西向环线,总投资200亿元。这条线没有搞TOD,仅通过BT代建的模式,解决了政府一定时间内的资金压力。优势是缩短了工期,减少了政府管理的环节。不足是合作谈判艰巨,政府在前期也要加强管理力量;还有资金成本很高,投融资策划不尽如人意。
       总结一下BT模式:第一,从政府而言,融资效果有限,最终还是政府出钱,但有利于项目进度。第二,需要强势承办人,对自身能力要求高; 第三, 减少廉政风险;第四,招标成形式,谈判定结果。
       后来,到了深圳的七、九、十一号线。三条线全长107公里,总投资800多亿元。其过程进行了深化: 1.公开招标、评定分离,充分竞争; 2.降低融资费用; 3.强化设计和施工的协调;4.优化相关费用,降低风险包干费和建设单位管理费。5.整体效果不错(进度、资金、协调)。
       二期建设完成后,深圳轨道交通进入网络化运营与大规模、高速度建设并进阶段。确保轨道交通在建设资金、行业发展等方面可持续,是深圳轨道交通发展面临的巨大挑战,选取六号线为“轨道+物业”发展模式的试点线路,主要探索以下三方面:
       1.如何实现轨道交通与沿线物业开发的良好互动及协调发展?
       2.如何保证轨道交通建设资金投入可以持续?
       3.轨道交通运营企业如何盈利,实现自身“造血”功能?
       轨道6号线开始尝试R+P模式,即香港TOD模式,但R+P模式最大的困难是,物业产生收益是滞后的。这期间,我们要投两份钱。怎么办?可以采用BT模式。上盖物业开发,与地铁建设同步,以土地资源融资,以土地资源注入当项目资本金,以BT模式缓解建设期间的资金压力,打个时间差(图3)。

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       建议与对策
       为什么香港地铁能做成TOD,之前在中国内地不行?是香港人更聪明?当然不是。
       第一,政府各职能部门分块管理,难以实现最优效益。职能部门条块分割,政府之间协调跨度大、难度大。发改、规划、财政、国土,各部门价值取向不同,相关政策各异。目前国内没有形成一套模式,打破原有架构,使之更好地协同。各个部门都在讲,在现行政策下,这样不行,那样不行。那最终这个事又怎么行?地铁公司积极性也会受影响,这是现存体制的问题。对策是建立多部门、多专业协同的轨道+物业的综合规划新工作机制 。
       第二,政府投资为主的投资方式,使财政背负巨大压力,轨道公司亏损难以解决。对策是投融资模式转变:将轨道的外部效益内部化,使项目本身获得资金平衡,解决投资、补贴的缺口。
       第三,政府授权经营模式,实质是政府经营,缺乏有效的激励机制,不利于提高经营效率。企业承担非常有限的责任。表现为,投资靠政府,经营靠补贴,盈利靠提价。对策是,建立相对完备的轨道交通投资经营体制和风险收益分配机制。
       第四,前期整体策划和组织模式,首先需要经营城市的概念。这个过程中,引入很多机构,如搞投融资的、搞房地产策划的。所谓治未病不治末病,特别需要加强项目前期整体策划。事后控制不如事中控制,事中控制不如事前控制。区别于以前的工作模式,这里引入物业开发顾问,做很多具体工作,包括土地价格评估、重点地块城市设计、物业发展的组成、用地性质的优化,等等。横向组合,纵向搭接,强调全过程的沟通和协调。
       需要在传统可研基础上,开展综合开发研究和投融资研究工作。三项研究同步开展,相互支持。
       随着深圳轨道建设由“磨合-试验”期进入“成熟-加速”期,“轨道+物业” 综合开发的模式制度创新的尝试,还将不断深入。
       这只是开始!
(作者薛博系深圳市都市交通规划设计研究院院长,作者王绍良系深圳市发展与改革委员会副处长,本文基于薛博在“前滩综研”论坛上的分享,整理补充而成。)


责任编辑:佚名

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