PPP (公私合伙制)的定义和分类探讨
2012-10-23 11:45:50   来源:行之道交通技术网      作者:王灏    评论:0 点击:

表3  加拿大PPP国家委员会的PPP分类[4]
Operation and Maintenance Contract
O&M
经营和维护
Design Build
DB
设计-建设
Design Build Major Maintenance
DBMM
设计-建设-主要维护
Design Build Operate (Super Turnkey)
DBO
设计-建设-经营(超级交钥匙)
Lease Develop Operate
LDO
租赁-开发-经营
Build Lease Operate Transfer
BLOT
建设-租赁-经营-转让
Build Transfer Operate
BTO
建设-转让-经营
Build Own Transfer
BOT
建设-拥有-转让
Build Own Operate Transfer
BOOT
建设-拥有-经营-转让
Build Own Operate
BOO
建设-拥有-经营
Buy Build Operate
BBO
购买-建设-经营
2.2、适合中国的PPP分类方式探讨
     参考世界银行和加拿大PPP国家委员会等的分类方式,结合国内目前的应用现状,笔者认为PPP可以按如下三级结构的方式进行分类:

图2  PPP的三级结构分类法
      从上图可知,广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类,其中:
外包类PPP项目一般是由政府投资,私人部门承包整个项目中的一项或几项职能,例如只负责工程建设,或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务,并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中,私人部门承担的风险相对较小。
     特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资,并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况,公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿,这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系,因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制,特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势,节约整个项目的建设和经营成本,同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留,因此一般存在使用权和所有权的移交过程,即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。
     私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资,在政府的监管下,通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有,并且不具备有限追索的特性,因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。
     上述这种分类方式的优点在于既符合国际上主要的分类原则,又考虑了国内的术语使用习惯,同时避免使用一些意义模糊的概念,使每一个术语对应一种特定模式。各模式的含义参见表4。
表4  PPP的各种模式及其含义
模式名
英文含义
中文含义
简单说明
合同
期限
Service Contract
Service Contract
服务外包
政府以一定费用委托私人部门代为提供某项公共服务,例如设备维修,办公室卫生打扫等。
1-3年
Management Contract
Management Contract
管理外包
政府以一定费用委托私人部门代为管理某公共设施或服务,例如城市垃圾处理等。
3-5年
DB
Design-Build
-Transfer
设计-建造
私人部门按照公共部门规定的性能指标,以事先约定好的固定价格设计并建造基础设施,并承担工程延期和费用超支的风险。因此私人部门必须通过提高其管理水平和专业技能来满足规定的性能指标要求。
不确定
DBMM
Design-Build-
Major Maintenance
设计-建造-主要维护
公共部门承担DB模式中提供的基础设施的经营责任,但主要的维修功能交给私人部门。
不确定
O&M
Operation& Maintenance
经营和维护
私人部门与公共部门签订协议,代为经营和维护公共部门拥有的基础设施,政府向私人部门支付一定费用。例如城市自来水供应、垃圾处理等。
5-8年
DBO
Design-Build
-Operate
(Super Turnkey)
设计-建造-经营
(交钥匙)
私人部门除承担DB和DBMM中的所有职能外,还负责经营该基础设施,但整个过程中资产的所有权仍由公共部门保留。
不确定
LUOT
Lease-Upgrade-
Operate-Transfer
租赁-更新-经营-转让
私人部门租赁已有的公共基础设施,经过一定程度的更新、扩建后经营该设施,租赁期结束后移交给公共部门。
8-15年
PUOT
Purchase-Upgrade-Operate-Transfer
购买-更新-经营-转让
私人部门购买已有的公共基础设施,经过一定程度的更新、扩建后经营该设施。在经营期间私人部门拥有该设施的所有权,合同结束后将该设施的使用权和所有权移交给公共部门。
8-15年
BLOT
Build-Lease-
Operate-Transfer
建设-租赁-经营-转让
私人部门先与公共部门签订长期租赁合同,由私人部门在公共土地上投资、建设基础设施,并在租赁期内经营该设施,通过向用户收费而收回投资实现利润。合同结束后将将该设施交还给公共部门。
25-30年
BOOT
Build-Own-
Operate-Transfer
建设-拥有-经营-转让
私人部门在获得公共部门授予的特许权后,投资、建设基础设施,并通过向用户收费而收回投资实现利润。在特许期内私人部门具有该设施的所有权,特许期结束后交还给公共部门。
25-30年
DBTO
Design-Build-
Transfer-Operate
设计-建造-转移-经营
私人部门先垫资建设基础设施,完工后以约定好的价格移交给公共部门。公共部门再将该设施以一定的费用回租给私人部门,由私人部门经营该设施。私人部门这样做的目的是为了避免由于拥有资产的所有权而带来的各种责任或其他复杂问题。
20-25年
DBFO
Design-Build-
Finance-Operate
设计-建造-投资-经营
DBFO是英国PFI架构中最主要的模式,在该模式中,私人部门投资建设公共设施,通常也具有该设施的所有权。公共部门根据合同约定,向私人部门支付一定费用并使用该设施,同时提供与该设施相关的核心服务,而私人部门只提供该设施的辅助性服务。例如,私人部门投资建设某医院的各种建筑物,公共部门向私人部门支付一定费用使用建设好的医院设施,并提供门诊等主要公共服务,而私人部门负责提供饮食、清洁等保证该设施正常运转的辅助性服务。
20-25年
PUO
Purchase-Upgrade-Operate
购买-更新-经营
私人部门购买现有基础设施,经过更新扩建后经营该设施,并永久拥有该设施的产权。在与公共部门签订的购买合同中注明保证公益性的约束条款,受政府管理和监督。
永久
BOO
Build-Own-
Operate
建设-拥有-经营
私人部门投资、建设并永久拥有和经营某基础设施,在与公共部门签订的原始合同中注明保证公益性的约束条款,受政府管理和监督。
永久
     上述这些模式中,容易引起混淆的是DBO、DBTO、DBFO、BLOT、BOOT以及BOO,下面分别从投资、建设、经营、所有权四个方面来比较这些模式的异同,参见表5。
表5  几种容易混淆的PPP模式比较
比较项
DBO
DBTO
DBFO
BLOT
BOOT
BOO
投资
私人负责投资


P
P
P
P
通过向用户收费收回投资

P

P
P
P
通过政府付费收回投资
P

P



建设
私人部门建设工程
P
P
P
P
P
P
经营
私人部门提供服务
P
P
P
P
P
P
拥有
公共部门永久拥有
P
P
视合同定
P


合同期间私人拥有



P

私人部门永久拥有




P
     上表表明,这几种模式的相同之处在于公共设施的建设和经营均由私人部门负责,不同之处主要体现在投资关系和所有权关系两个方面。
2.3、其他分类方式简介
      PPP也可以从其它角度来分类。例如按合作双方扮演的角色重要程度可以划分为政府主导型、共同协商型和私人主导型;按照PPP适用对象可以分为适用于已有设施、扩建已有设施和新建设施三类。参见表6和表7。
表6  PPP按合作双方的角色分类
PPP类型
示例模式
政府主导型
DB、O&M等各种外包类PPP模式
共同协商型
DBFO、DBTO、LUOT、PUOT、BLOT、BOOT
私人主导型
PUO、BOO
表7  PPP按适用对象分类
PPP类型
示例模式
适用于已有设施
服务外包、管理外包、O&M
适用于扩建已有设施
LUOT 、PUOT、PUO
适用于新建设施
DB、DBMM、DBO、DBFO、DBTO、BOOT、BOO
责任编辑:佚名

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