PPP (公私合伙制)的定义和分类探讨
2012-10-23 11:45:50   来源：行之道交通技术网      作者：王灏    评论：0 点击：

     各国在推行PPP时会结合自身特点加以创新，从而衍生出更多更灵活的新模式。因而，PPP是一个动态的、不断演变进化的概念范畴，而PPP的分类也不是固定不变的。笔者结合中国实际和轨道交通建设的行业特点，探索研究了两种切合中国轨道交通项目的PPP模式，按政府对项目进行资金支持的不同阶段分为前补偿模式和后补偿模式。

     前补偿模式即SB-O-T(Subsidize in Building-Operate-Transfer)，又称建设期补偿模式，其具体做法是把一个地铁项目分为两个部分，包括车站、轨道和洞体等土建工程的投资和建设，由政府出资的投资公司来完成；包括车辆、信号等资产的投资、运营和维护，吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP公司签订特许经营协议，在项目的成长期，政府将其投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给 PPP项目公司,为PPP项目公司实现正常投资收益提供保障；在项目的成熟期，为回收部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金的形式，政府投资公司参与收益的分配；在项目特许期结束后，PPP项目公司无偿将全部资产移交给政府或续签经营合同。

     此模式结合了BLOT和LUOT两种模式的特点，把项目的投资分为公益性和盈利性两部分，公益性部分由政府投资，盈利性部分吸引社会投资，从而扩大资金来源，降低投资风险。其难点在于相关法律法规、操作规则还不够完善，并相应增加部分中介费用。

     后补偿模式即B-SO-T(Build-Subsidize in Operation-Transfer)，又称运营期补偿模式，具体做法是：按照目前国内固定资产投资项目的资本金制度，公共部门企业与民营企业共同出资组建项目有限责任公司，负责地铁新线项目的投资、建设和运营。政府部门以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。在项目投入运营后，当实际发生客流量比预测客流量增加或减少的幅度超过一定比例，假定为2.41%（运营期内客流量的年均增长率）时，超过部分所形成的损益，由政府和项目公司按一定比例共同承担或享有，即相应增加或抵扣项目公司年度政府运营补给。预测客流量每三年作为一个调整期，当第三年的实际发生客流量比预测客流量增减的幅度超过2.41%，对以后年度的预测客流量进行调整。特许期结束后，企业同样要将项目全部资产无偿移交给政府。

     此模式在国内现行政府补贴制度基础上，结合我国基础设施多元化市场融资的实际，克服了保固定回报率政策的难点，进行了大量创新，具有一定优点和适用性。其实质是在项目的运营过程中，通过科学合理的补偿和一定的激励约束机制，保证项目的良性运转，达到项目公益性和经营性的统一。此模式也适用于政府引进其他境内外运营商参与地铁运营管理，为打破垄断、建立适度竞争的运营格局提供了可操作的模型。此模式对于垄断经营条件下政府如何建立科学合理的补贴机制也具有现实意义。

两年来，北京地铁对这两种PPP模式的具体实施进行了较为深入的研究：一是政府部门需要制定的一系列规则及支持条件，例如票价政策、项目的建设-运营-移交规则等；二是企业参与PPP项目需要明确的客流预测、财务模型和服务标准等；三是合作双方如何建立风险分配机制、明确责任义务关系和监管规则等。只有在上述三方面制定一整套合理的解决方案，才能使公私合伙制在轨道交通项目中具体可操作，实现项目的公益性和盈利性的对立统一。

     利用PPP推动公用事业市场化，在我国尚处于起步阶段，加之不同机构在引入PPP概念时参考了不同国家的经验，因而业界人士对PPP的理解不尽相同，各种相关术语的使用存在一定程度的混淆。使用含义明确、规范的术语是制定PPP合同的一部分，为使PPP合同标准化，避免因理解不一致而引发争议，有关部门应该成立专门机构，尽快将这些概念的含义明确化、术语用词规范化，以利于PPP在中国的健康发展。

[1] David Hall, Robin de la Motte, Steve Davis. Terminology of Public-Private Partnerships. Public Services International Research Unit (PSIRU) paper, 2003.

[2]  United Nations Institute for Training and Research. PPP-For Sustainable Development. 2000.

[3] The European Commission. Guidance For Successful PPP. 2003.

[4]John R. Allan. PPP:A Review of Literature and Practice. Saskatchewan Institute of Public Policy Public Policy Paper, No.4. 1999.

[5] The National Council For PPP, USA. For the Good of the People: Using PPP To Meet America's Essential Needs. 2002.

[6] The World Bank. Selecting an Option for Private Sector Participation. 1997.

[7]王灏. 关于北京轨道交通投融资问题的研究与建议. 城市轨道交通首届中青年专家论坛文集. 2002.

[8] 王灏. 加快PPP模式的研究与应用 推动轨道交通市场化进程. 宏观经济研究，2004，（1）：47-49.

[9]王灏. 城市轨道市场化投融资方式变革. 中国投资. 2004，（1）：111-114.