BOT的特点及在上海高速公路建设中的应用
2012-10-23 11:45:50   来源:行之道交通技术网      作者:佚名    评论:0 点击:

摘要:BOT在我国的应用还处在起步的阶段,成功的典型范例较少。BOT的特点是什么,在我国如何应用于实践,还在探索之中,本文试图结合上海高速公路网建设的实践作一分析。

1 BOT的含义
  BOT是英文Build—Operate—Transfer的缩写,其字面含义为建设—运营一移交,是指政府将基础设施项目的特许经营权授予针对项目设立的项目公司,项目公司依托项目进行融资、建设,在约定的期限内,以项目收益偿还贷款、获取回报,特许期满将项目设施无偿交给政府,这是一种以特许经营为基础进行项目融资的投资建设方式。
  对政府而言,通过特许经营权的授予将民间资本引人了基础设施建设,减轻了财政负担,同时大大加快了基础设施建设速度;对项目投资人而言,增加了一种投资获利的渠道,基础设施等大型工程建设项目的建设期长、投资量大,但收益稳定,受市场变化影响较小。由于采用项目融资的方式,项目公司得到的资金远远超出投资人公司的资产比率所允许的范围,而债权人对项目公司债务没有全面的追索权,因此,BOT方式具有较大的吸引力。BOT方式不仅能够解决资金来源问题,投资模式的改变还可使基础设施的经营效率大大提高,因此,BOT受到世界各国政府特别是发展中国家政府的欢迎,在国际上日渐流行,成为大型基础设施项目筹集资金的融资手段之一。

2 BOT的特点
  2.1 BOT的要点
  典型的BOT投融资模式是:通过投标或谈判选定基础设施投资项目投资者(项目主办人),并将项目的特许经营权授予项目主办人专门设立的项目公司,项目主办人投入一定数量的资本金后,其他投资由项目融资解决,项目公司负责项目的融资、投资、建设和运营,特许经营期满,项目设施无条件交给政府。在它的运作过程中,通常有以下几个条件:
  1)以项目为基础设立项目公司,作为特许权接受方,债务偿还以项目收益为限。
  2)特许经营权的授予,政府通常以法规或协议等法律文件将项目的特许经营权授予项目公司。
  3)项目特许经营权有明确的期限,特许期满,项目设施无偿转为政府所有。
  所谓债务偿还以项目收益为限,意思是BOT的运作是以项目公司为主体进行的,项目公司以项目的收益为担保,进行项目融资,仅依靠项目所产生的收益作为还本付息的来源,债权人对项目公司的股东(项目发起人)没有追索权或只有有限的追索权。
  2.2 BOT的风险
  BOT项目跨越时间较长,涉及的因素较多,有一定的风险,主要风险可分为三类:
  1)商业风险:完工风险(如工期延误、成本超支)、市场风险(如收入低于预计、经营成本上升)、金融风险(如利率上升)、税收变化等,
  2)政治风险:政府法律政策变化、政府承诺不兑现等;
  3)不可抗力风险:由于地震、洪水等自然灾害和战争等带来的风险。
  2.3 BOT的实质和特点
  BOT的实质是投资者帮助政府提供公共物品,前提是政府要使投资者有利可图。公共物品分为纯粹公共和准公共物品。纯公共物品如国防、环境保护、社会治安等为社会公众共同享用,其特点是消费具有非竞争性和非排他性的特点,因而只有由公共部门提供,并以征税方式筹措资金,而准公共物品如公路、桥梁、自来水、煤气电力等,可以适当收费,有可能把受益和负担联系起来,因而有可能由私人部门提供,政府可以利用私人资本、由私人机构来承担公共物品的生产,但提供公共物品的责任仍在政府。
  政府在利用私人资本的同时,出于保障公共利益需要,对项目要保持一定的控制,如保证设施按统一的规划实施、符合技术标准、达到规定的服务水平等,由于规模经济和自然垄断等原因,这类物品也必须在政府的统一安排下提供。因此,基础设施的投资建设、经营管理需政府授予特许。(这里所说私人部门、私人资本是相对于公共部门、公共预算资金而言的,国有企业也可投资BOT项目,为了避免歧义,以下将民营企业和国有企业统称为投资者。)
  BOT得以成立的前提是投资者经过一段时间的经营,可以取得合理的利润,也就是说,项目要具有可经营性,但不是每个基础设施项目都具有可经营性,往往公共产品外部效应很大,回报和投资不相称,这就需要政府给予一定的帮助。政府可以通过政策扶持和经济资助,适当提高项目的投资回报、降低投资的风险,提高其可经营性。这样,就可以吸引社会资金投资,实现资源的市场配置。
  BOT是政府和投资者共同参与的一种投融资活动,要成功必须做到双赢,政府取得社会效益、投资者取得经济效益,这就是BOT的特点。在许多国外成功的例子里,政府通过和投资者的协商,采用承诺收购价格和数量甚至影子价格等多种多样方式扶助项目公司,其主旨是使投资者能够取得合理的回报。

3 上海高速公路BOT的难点和对策
  “九五”期末,上海制定了新的高速公路网建设计划,并决定采用BOT方式来实施这一计划。整个路网除已建成的三条高速公路外,分为l4个项目,共需新改建高速公路约610km(其中新建约440km、改建约170km),总投资约400亿元。其中计划在“十五”期间完成新改建高速公路510km,使通车氅程达到600km。
  高速公路招商碰到的第一个难题就是各项目的投资回报率偏低。据估算,整个路网的投资回报率低于6%,即低于同期的贷款利率,对投资者来说不具备投资价值,尽管高速公路的建设具有巨大的社会经济效益,但项目本身却因财务回报低而无法吸引投资,这就是经济学所谓的市场失灵。
  如前文的分析,BOT项目要具有可经营性,实现财务效益和社会效益的统一,是市场机制能够在基础设施领域发挥资源配置作用的前提,因此政府要做的第一件事就是提高项目的财务回报、降低投资的风险,通过政策扶持和经济资助,提高高速公路网的可经营性。1999年l0月份,上海市市政局先在嘉浏高速公路项目开展了试点性的招商工作,2000年3月会同市计委、市建委制定公布了上海市高速公路网招商九项优惠政策,并推出了沪青平、莘奉金、同三国道上海段三个高速公路项目,招商工作正式展开,经过几年来不断的探索,逐步完善,主要采用了以下的政策:
  3.1通过优惠政策提高路网的投资收益率
  1)土地政策。上海采用“土地使用权合作方式”,由政府提供项目用地和承担有关拆迁补偿费用。项目公司每年支付3000元/亩的土地使用费,即可使用土地,这样,政府通过向项目公司提供优惠的土地资源来提高投资者的权益回报率,据估计,使用该政策后,整个路网的内部收益率提高到7%左右。
  2)税收优惠,社会投资人投资高速公路可按国家和上海市的有关规定享受重大工程的税收优惠政策。其中包括在建设期享受缓征建安营业税、在经营期对外商投资实行所得税优惠税率等政策。
  3)收费经营权质押,政府要求投资者投入的资本金为总投资的30%,允许项目公司以项目的收费经营权质押,向银行贷款,通过项日公司的财务杠杆,提高股东的投资收益率。
  3.2风险的分担
  1)对部分商业风险的锁定,政府向投资者承诺,今后的收费标准可随物价上涨而作相应的上调。承诺对个别项目因车流量严重不足致使运营收入不能还本付息,政府给予一定的经济资助。
  2)降低政治风险的承诺,政府承诺除招商时已规划的高速公路项目外,将严格控制审批建设与所招商的高速公路形成重大分流的竞争性项目。由于国家政策、法律变更影响导致项目公司遭受损失的,政府将通过延长经营期等方式对项目公司予以补偿。
  3)放宽限制、提高资产流动性,为提高项目投资者的资产流动性,政府放宽了对高速公路项目公司股权转让的限制,允许在项目建成通车以后,投资者的股权经政府批准可以进行转让。符合上市条件的项目公司今后也可以申请上市。
  3.3平衡和补偿机制
由于上海招商高速公路收费标准和收费年限相同,而客观上各个道路的客流量、造价是不同的,因而每个项目的收益情况也不同,政府应建立平衡和调节机制。通常的收益调节手段足调整经营的年限,但是高速公路的特点是流量逐步增加,投资者的赢利主要来源于经营后期,经营后期的收益折现后对收益率的影响很小,例如即使按5%折现,20年后收益的折现系数为O.35,后期流量的影响钝化,对几十年后的流量预测本身可信度不高,用经营年限来调节投资者收益容易出现误差,因此,采用了另外一种平衡和调节机制;从效益好的项目收回一部分收益,对差的项目给予补贴。
  由于高速公路运营时间长,未来的效益情况很难准确估算,因而很难在签定合同时计算回收或补贴金额。唯一的办法是通过市场发现:采用竞争性BOT招标,将对政府的要求和承诺,作为决定是否中标的考察因素之一,效益好的项目,投资者在投标中会承诺与政府分享部分收益,由于是竞争性的招标,为了力争中标,投资者会力所能及地尽力提高出价,从而使好项目的价值显现,当然如果投资者认为项目效益较差,也可以对政府提出要求,政府运用贴息等手段予以支持,政府根据投资者在标书中的承诺,综合各种因素,选定最佳投资者,并以合同的方式将承诺加以固定。政府通过招标这种市场化形式来显化项目的差异,使暴利的可能性大大降低,也使政府对较差项目的补贴降至最少。
  为了进一步加强调控的力度,用项目公司交纳的税收设立高速公路发展基金。B0T项目公司的税收由市财税统一征管,其地方税部分专项用于高速公路、设立高速公路发展基金,可用于对效益较差项目的支持。

责任编辑:佚名

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