Book Review: Zoned Out: Regulation, Market, and Choices in Transportation and Metropolitan Land-Use

周江评
（美国南加州大学政策、规划和发展学院，美国加州洛杉矶，90089）
Zhou Jiangping
(School of Policy, Planning and Development, the University of Southern California, Los Angeles, CA 90089, U.S.A.)

作者：Jonathan Levine
出版单位：Resources for the Future Press
出版时间：2005年

　　美国密歇根大学著名城市规划教授乔纳森·莱文这本新书，提供了一个如何看待“美国情境下”土地利用和交通相结合有关争论的新视角。这一问题在过去的几十年中已经成为学术界争论不休的话题，此书很好地平衡了理论的演绎，并基于观察与经验质疑，提出了若干政策建议。

1  主要内容

　　全书共9章，可以分为三个有机部分，分别论述了地方区划和土地开发这一问题的不同方面：

　　1) 对地方区划和土地开发两类文献的评述(第1~6章)

　　概述了全书写作的主要目的，就是为了澄清关于地方区划与土地开发已有的争论。在这一部分，莱文把现有关于地方区划和土地开发的已有文献划分为两类，并对其分别作了评述。一类文献，把地方性土地利用法规看成常规市场运作的产物；另一类文献，把有关法规视为可以被人们接受的“集体所有物权”(collective property right)。两类文献都不能让人深刻理解替代性土地开发项目的缺乏，莱文把限制性区划视为一种将替代性土地开发项目限制在市场之外的力量，如果没有这一力量，市场本身其实会自动追求这些项目。

　　莱文认为现有的交通和土地利用关系的研究和有关政策忽略了两点：①地方性区划不应是一个缺省状态；②这一状态可以改变，现状(一部分人有意或无意把它当成缺省状态)本身就说明了为何市场内缺乏替代性土地开发项目。

　　在评价了现有支持地方性区划的各种理论之后，莱文认定限制性区划其实是“一种政府对市场过程的干涉”(a form of governmental intervention into market process)，他对这样的干涉及其演变形式没有信心。他提出人们不应该全盘相信“精明增长”(smart growth)和“填充式发展”(infill development) 的法规能够带来高密度的土地发展模式。这些法规在市场里并不奏效，原因是：①由于市场需求的动态性，这些法规制定的土地开发密度水平和标准很难与其相呼应；②如果地方性土地利用法规规定的土地开发水平或方式与市场需求不匹配，追求利润最大化的开发商就会离开本地市场。

　　2) 地方性区划对土地利用模式影响的典型案例(第7~8章)

　　为了证明“城市蔓延和替代性土地开发形式缺乏的主要原因不是市场失灵”，而是由于地方性区划是一种扭曲土地开发市场的政府干涉，第2部分通过一系列精心挑选的美国本土以及海外的典型案例，说明了地方性土地利用法规对土地利用模式有明显的影响。这些案例也证明了“开发商察觉到了市场对替代性土地开发项目的兴趣和这类项目的供应不足。”然而，由于地方性的区划控制，市场对替代性土地开发项目的兴趣并不能经由开发商转化成现实。地方性土地利用法规将降低市场内部替代性模式土地开发项目的供应，如高密度、紧凑型或以公交主导发展(transit-oriented development)的土地项目。

　　利用波士顿和亚特兰大居民的访问调查数据，莱文也证明了在现有市场条件下，可供人们选择的步行和公交导向的居住区开发项目和他们实际的偏好(兴趣)并不匹配。他指出：“上述事实以及其他关于地方性土地利用法规影响房地产开发项目供给和价格的研究，证明了现有的土地使用制度实质上排除了一些交通和土地相结合的选项，这些选项能够满足美国大都市区内为数不少的居民需求。”通过研究居民实际的选择与对居住区偏好的偏差，证明在实践中存在一个“扭曲了的大环境”(constrained environment)，说明了其实人们已经存在对替代性土地开发项目的兴趣。在自由市场的条件下，嗅觉敏锐的开发商，会尽量满足这些兴趣而获利。

　　3) 替代性模式土地开发项目的解决之道(第9章)

　　这是全书的总结。这一部分提出了关于“交通和土地政策问题”(the transportation and land-use policy problem)的总体结论。莱文认为，以往的交通和土地利用相结合的研究是一种“分割性的思考”(compartmentalized thinking)，而“把地方性区划视为一种政府法律过程，能够把区划法曝光于效益和成本的合法性检验之下”，这是看待有关问题的一个更加整体性的观点(more holistic view)。基于这样的认识，他推荐了“出售区划权”、“开发收费”、“建筑形式法规”和“基于经济激励的区划”(sales of zoning rights, development fees, form-based codes and incentive zoning)作为促进替代性模式土地开发项目的解决之道。

2  内容评价

　　1) 提供如何看待“交通与土地利用关系争论”的新视角

　　综合全书三部分内容，莱文提供了一个如何看待长期存在的交通和土地相互关系争论的新立场(alternative position)。过去进行交通和土地利用相结合研究的人员，热心于寻找现有土地开发替代模式的“科学上可证明的益处”(scientifically proven benefits)，这些研究人员认为只有得出这些益处，才能有力支持他们呼吁的替代性土地开发模式。 然而，尽管人们已经设计出更精密的研究框架和更高品质的数据库，但是关于替代性土地开发项目益处的客观实在性及其大小程度的有关结论依然并不清晰和肯定。因此，很难推动替代性土地开发项目，更不能利用市场失灵的理论框架来证明替代性土地开发模式是合理的。

　　莱文跳出了这个困境，给出了对于相关问题“整体性”的思考。他没有继续着眼于寻找更好的方法去证明替代性土地开发模式的益处，而是专注于研究人们是在怎样的一种情境下评估交通和土地利用的关联。这一情境涉及到大都市发展的法律和制度安排(legal and institutional arrangements for metropolitan development)。莱文不同于许多其他的交通和土地利用的研究者，那些研究者把自己局限于替代性土地开发项目的益处，而忽略了从源头上造成替代性土地开发项目缺乏的法律和制度安排，偏离了问题的根本。

　　2) 重新审视地方性区划

　　把交通和土地利用关系这一问题研究的重心从证明替代性土地开发项目的益处转移到重新审视地方性区划，非常重要。因为这将对替代性土地开发项目有关问题进行重新洗牌。莱文说“这本书提出了一个新的立场。我对这一立场的再次阐述是：当地方性的土地利用法规被视为一种政府对市场的干涉时，交通和土地相结合的政策的一系列问题是市场失灵的论断将改头换面”。这一立场强调了作为政府干预的地方性土地利用法规如果不能用市场失灵的理论给予支持，那么改革地方性土地利用法规就应该成为问题的关键。这样，证明替代性土地开发项目的益处就不再那么重要。“如果城市蔓延和替代性土地开发形式缺乏的主要原因不是市场失灵，而是政府法规，那么关于替代性土地开发形式的证明就没有意义了。”

　　3) 地方性区划是一种扭曲土地开发市场的政府干涉

　　莱文认为地方性区划是一种值得置疑的政府干涉，这一干涉造成了土地自由市场的扭曲。而市场扭曲使得“紧凑、行人和公交导向的土地开发项目”(compact, pedestrian or transit-oriented development)供应不足。莱文批判其他研究者大多数时候把低密度的开发项目作为一个既定的“基准”(norm)，在评估现有土地开发替代模式的益处时，没有深度质疑这一基准。其实，如果相信自由市场的逻辑、相信政府对市场的干涉需要市场失灵作为依据，那么这一基准就不是不可改变的，需要对它进行再次审视。

　　基于以上论断，莱文认为，现有土地开发替代模式的缺失，如高密度的填充式土地开发，是地方政府对自由市场的干涉造成的。现有政府对土地开发市场的干涉，经不起推敲。因此，消除政府干涉而非证明替代开发模式的益处才是问题的关键。

　　4) 用更多替代模式的土地开发排除政府干涉

　　为了纠正政府干涉造成的市场扭曲，莱文呼吁放宽地方性土地利用法规。他认为减轻政府对市场的干涉可以让开发商开发更多类型的土地利用项目，包括现有土地开发的替代模式。可以证明，在美国住房开发市场内，住房采购者已经对更多类型的土地开发项目感兴趣。

　　在一个自由市场里，在排除政府干涉和存在足够的市场需求的情况下，会自动产生现有土地开发的替代模式。为了证明这点，莱文用案例证明了人们对现有土地开发替代模式需求的存在及其程度。莱文用众多案例证明，用更多替代模式的土地开发排除政府干涉是可能的。

3  不足之处

　　1) 缺乏对不同种族和群体在区划问题中影响的讨论

　　尽管莱文的书有许多优点，但依然有可以改进之处。例如，此书对社会心理(例如歧视和偏好)、文化、移民、就业、贫困和种族在区划系统演变过程中的角色，基本没有讨论。现有的研究表明，这些因素对于说明区划系统支配地位的形成和逐渐动摇，都有不小的作用。莱文在研究居住选择和偏好的时候考虑了种族的因素，然而，也需要单独处理种族和地方性区划的关系。在考虑如何解决区划问题时，对于这一关系的认识将会很有帮助。已有研究表明，区划对于不同种族、不同收入和不同文化的社会群体有着不同的影响。消除区划的恶性影响，需要在既定的大政方针下对不同的群体采取不同的处理方法。

　　2) 仅仅通过市场不能解决地方性区划的问题

　　莱文提出的改革现有土地控制系统的政策建议里，也没有系统考虑阶级、种族、就业、文化、信息和贫困等因素，使得提出的政策建议有所欠缺。仅仅考虑市场和政府干预不能完全解释美国地方性区划的产生和流行。因此，只通过市场和政府的地方性区划，将不能带来我们想要的有益的变化。例如，由于缺乏信息和“贫民支持系统”，开发商所开发的住房项目有可能超出购买者实际的支付能力。类似的例子最近在美国房屋贷款的二级市场危机里并不少见。在另外的一些情形下，微妙的种族歧视，有时限制了人们，特别是少数民族不能买到想要的房子，即使有一定的支付能力。同时，城市政体理论(urban regime theory)说明了在城市做出管治决策的时候，一个非正规的但是相对稳定的团体掌握着制度性资源，对决策有着持续的影响。这个相对稳定的团体，由大开发商、银行家和政治精英组成。研究城市整体理论有时能更好解释开发项目为何产生，在哪里发生和怎样发生，莱文在他的书里并没有提到这些。

　　3) 对影响区划的其他外部因素缺乏较好考虑

　　除了上述事实，移民使得郊区区划和廉价房供应问题变得更加复杂。已经有研究通过实例对这些进行了说明 。在长岛，传统的小别墅和中、高产阶级的郊区，因为移民的迅速增长，正在经历一场巨变。那些传统的郊区正在被迫成为一个“多阶级，多族裔和多种族” (multiclass, multiethnic and multiracial)的社区。在一些极端的例子里，独立小别墅已经成为低收入的、没有亲缘关系的新移民住宅。换句话说，不管人们喜欢与否，新进的移民正在慢慢地，但是一点点攻入原来坚不可摧的郊区。

4  结语

　　一本书不可能面面俱到，莱文的书瑕不掩瑜，仍然是一本值得向研究交通和土地利用有关争论的研究者推荐的书。辨析这个争论，对于公共政策、规划和可持续发展等都有重要意义。因为在这个争论的中心，是能源消耗、机动化、控制机动化带来的外部影响、保护土地资源和人与自然之间的和谐等重大问题。

　　当前中国正处于城市化迅速发展的阶段，如何避免美国在土地利用和交通相结合问题上走过的弯路，莱文的书值得一读。尽管不能照搬此书的有关结论，但是通过阅读，可以了解当今一流的城市规划学者，对前人的研究是如何批判地继承，如何在理论和实例中辨析一个国家土地利用和交通相结合中的主导因素，并通过不断丰富有关知识，将对土地利用和交通相结合的认识推向新的深度。它也引导我们思考在中国特殊情境下的相关问题：在土地利用与交通相结合的实践中，什么是这一问题的主导因素？政府抑或市场？居民间收入差距、“三资企业”的发展、户口制度、城乡差异和人口流动等相关因素，又将给土地利用与交通互动带来怎样的机遇和挑战？