• “十三五”上海公共交通优先发展思考与建议
    2015-06-26 09:18:57   来源:文/陈小鸿 同济设计-交通规划设计院   评论:0 点击:

    上海城市交通发展存在问题

    1.交通系统结构与城市空间结构的匹配性不佳

    轨道交通对于人口、岗位集聚不足,对城市发展的空间结构塑造作用未能充分显现,轨道站600米步行覆盖的外环以内用地不足1/4。但这是一个需要长期调整并坚持的任务。

    图:上海轨道交通示意

    2.公共交通发展过于依赖轨道交通,体系层次不完备

    都市区尺度与骨干设施服务性能配置失衡。轨道交通缺乏快速线路,地面公交缺乏网络化专用空间,营运缺乏能适应不同区域、不同发展阶段的运输组织模式。轨道部分线路与车站的极度拥挤,还蕴含着较大的公共安全风险。

    (上海目前只有轨道16号线采用“快慢车”的运营组织方式,列车为时速120公里的新型A型车,采用3节编组,远期采用6节编组)

    图:上海轨道16号线走向示意

    图:轨道16号线车站可实现超车,实现“快慢车”组织

    3.注重道路交通基础设施扩容,忽视道路资源使用管理与高效配置
    未能体现高效运输模式优先的原则。公交专用道里程在全国300万人口以上特大城市中垫底,“十一五”300公里公交专用道至2013年仅完成162公里,而北京中心城公交专用道达382公里,包括快速路甚至高速公路。

    交通需求管理过于依赖保有量控制,政策措施不协调。依赖车牌拍卖的拥有控制手段,对机动车使用放任以及对停车设施无差异的供给策略,部分抵消了公共交通的发展成效。

    交通环境与社会公平重视不足。忽视慢行与公共交通,对步行、自行车通行空间不断被蚕食缺乏应对,实质上是忽视交通对能源消耗和环境破坏的代价,对不同人群的出行公平性考虑不足。

    图:社会车占用公交专用道,专用道“用而不专”

    因此,导致上海轨道交通运输能力不足、快速公交通道控制不足、地面公交通行优先不足、慢行交通衔接便利性不足。

    2上海”十三五“公共交通发展面临的形势与挑战

    过去二十年上海坚持控制机动车增长、大力发展轨道交通的交通战略,使得上海在人口总量、建成区规模迅速增长的同时,维持了公共交通系统运量的同步增长和公交实际分担率的基本持平,但现状与未来发展均不容乐观:

    上海对城市轨道交通系统持续高强度的投入,是解决公共交通“增量”的主要手段,也掩盖了对城市公共交通系统整体投入不足、不均衡的问题。但在“十三五”期间,上海线路总里程(“十一五”、“十二五”均为国内第一)、客运总量、里程客流强度(代表效益)等三个轨道系统关键指标均不在首位。

    尽管公共交通系统总运量每年略有增加,但小汽车使用量增速远高于公交运量增速,小汽车牌照投标数量和助(电)动车总量的“上窜”就是危险的信号。其根本原因公共交通发展速度低于城市化速度、公交规模增长速度低于小汽车增长速度、公交运量增长速度低于运能增长速度、公交运行管理投入增速低于公交设施规模增速,多层次、广覆盖的公共交通网络和服务体系尚未形成,公共交通还缺乏成为替代小汽车出行方式的基本服务能力,还无法满足居民出行时效要求。

    上海轨道交通的“挤”、地面公共交通的“慢”,无法吸引对交通工具、交通方式有选择能力的人群;公交票价偏“贵”,又难以吸引那些源源不断涌入的新上海人。1#、2#、8#等线路高强度负荷目前还难以看到根治之道;缺乏高质量、强监管的公交专用道及信号优先等设施保障,地面公交运送车速下滑、能基本维持目前运量水平已属不易。

    图:如何选择也是头疼的事情

    除了上述公共交通系统自身发展的问题,“十三五”期间随着居民收入提高、购房等大宗支出政策性受限等,家庭私车购置的相对成本将更低,城市在用机动车数量将继续增长;而道路网络受用地、环境等制约,通过常规建设手段来扩容的能力殆尽,尤其在城市中心区域。如果不采用严厉的调节手段,道路交通更加拥堵;而移动机动互联网的普及,催生出各类打车、专车、以共享为名的自家车营运性服务,不断提高个体机动化方式使用的便利性。

    上海已无维持“车-路”协调增长的外部条件与能力,道路拥挤将使得常规公交服务水平继续下降,进入道路拥堵—公交更慢—宁可堵在自家车里—道路更加拥堵的恶性循环。

    必须意识到并且承认,上海已经进入设施稳定和建设受限阶段,延续建设扩容来适应需求的发展路径难以为继。土地、资源、环境等约束使得上海交通通过转型发展、结构调整降低城市活动对小汽车的依赖,应当成为全社会共识;上海城市交通系统的发展目标只能是保证公共交通的畅通、无法保障小汽车行与停的便利,应当被大多数人认可并接受。

    3上海”十三五“公共交通优先发展对策与措施

    公共交通优先发展的目的,不仅仅是缓解道路交通拥堵、提高既有交通系统承载力,而是关系到城市发展定位、责任、全球形象和竞争力,各个部门而不仅仅是交通主管部门,必须提高对于公共交通发展必要性和重要性的认识。

    依赖既有轨道交通建设进行规模扩容远远不够,必须建立一个适应、引导上海大都市区发展的多层次轨道网络,把城市最宝贵的通道资源留给轨道线路;必须改变既有交通资源分配格局:当道路“不够用”的时候,依据总成本和公平规则制定交通政策、措施,重新分配道路空间,优先给予步行、公交、自行车等绿色交通方式。

    图:道路的“路权”分配决定了城市的交通发展理念

    明确的政策导向,比及时的政策措施更重要;便利使用公共交通的环境建设,比局部改善公共交通服务水平更重要。公共交通优先与服务提升、小汽车拥有和使用管理是一枚硬币的二面,还需要非机动化交通改善、更为灵活的交通共享等综合措施共同支持。

    必须放弃以道路设施增加来大幅度提高系统容量以缓解拥堵的幻想,必须放弃仅通过规划轨道网络的建设实施就能满足上海客运交通需求增长和提升公交服务的幻想。

    “十三五”交通系统发展的重点是:建设快轨、改善公交、提升慢行、管理需求。

    1.规划并启动市域快速公交网络建设

    上海城市建设重点是中心城以外地区,但目前轨道交通和地面公交在速度和时间上无法满足要求。鉴于城市空间资源的稀缺性,“十三五”首要任务是配合2040总体规划编制,规划并控制能支撑上海全市域及邻沪地区总计约1万平方公里的具有独立路权的快速公共交通通道,包括铁路+城轨构成的快轨和依托高快速路公交专用道的快线,运送速度能达到60km/h以上。控制中心城地下通道资源为建设快轨提供条件,尝试中环-沪嘉、中环-沪芦高速公交专用道建设。

    图:法国巴黎多层次的轨道交通(快线+普线)

    嘉定、松江等新城已初具规模,上海实质上已经是一个联系紧密的“城市群”,应按实际需求布置上海对外交通枢纽特别是融入国家高铁网的车站,“十三五”期间规划建设浦东、松江、嘉定三个车站。

    推动浦东机场-虹桥火车站快线建设。北京已规划新机场和首都国际机场30分钟快线,两场30分钟可达应作为技术型式选择的控制指标。结合机场线建设、整合新上海博览中心和2号线基地用地,借鉴深圳福田中心区枢纽建设经验(京港高铁地下站+4条轨道11个站)改造龙阳路枢纽。

    图:深圳福田交通枢纽(高铁车站进入城市核心区)

    2.推动专用道网络建设显著改善地面公交服务的可靠性

    地面公交系统改善是投资少、见效快、调整灵活的公交优先发展措施,是上海重视不足但有潜力可挖的领域。城市道路路权管理应按公交优先准则重新分配,必须改变有条件才设置公交专用道的传统观念,只要路段公交人次(大致1小时超过30辆公交车)与一条车道小汽车载运人次相当,就应设置公交专用道。这个准则也同样适用于城市快速路、郊区高速公路。在城市核心区、交通拥挤地区更应该建设公交专用道网络。应注重媒体宣传,使“公交优先”深入人心。

    依托专用道网络和公交实时信息发布,建设“可靠公交、准时公交”,试点并推广公交骨干线、郊区线路和社区低频线路的首末站+关键站按时刻表运行。

    图:首尔“轨道交通+地面快速公交”(公交专用道+公交专用路)

    3.便利公交使用的环境建设

    努力营造步行优先、人车分离的交通环境,把整治已建和新建轨道站1公里范围内人行道作为“十三五”重点之一,包括宽度和平整度要求;建设专门设计、有人值守的非机动车停车场。

    图:轨道+步行+开发,一体衔接

    4、公共交通安全保障体系与制度建设

    独立于轨道交通运行安全评估,建立对已建、新建轨道站进行行人疏散安全评估制度,建立大客流识别和预警的管理体系。

    5、支持、鼓励、规范新的“公共交通”服务模式

    “十三五”期间上海将推动小型电动车辆共享的短时租赁系统。应将该系统的停放布点规划、充电设施建设和营运管理纳入公交体系建设统筹考虑,作为上海建设“无车区、少车区”、抵御无运营资质的私家车借助互联网软件随意进入营运领域的重要手段。

    借助互联网和智能终端等技术提供更加灵活的、适应不同层次需求的公交服务,如定制公交、响应式公交、出租车合乘等,主动应对、规范管理。

    图:同济大学校园内的共享汽车

    6.注重交通与用地的协调发展

    对于上海重点发展地区和城市更新地区,明确公共交通导向的土地开发是唯一许可模式。规划层面必需规定城市新增加岗位与人口集聚在公共交通枢纽及走廊带,适当提高公共交通枢纽综合体上盖开发强度并降低配建停车标准。

    外环周边集中建设地区避免与公共交通服务能力、服务模式不相匹配的土地开发,如远郊大规模、单一性质的居住区建设必须非常慎重。发挥轨道交通引导城市空间的作用,依托8条轨道射线形成人口与产业集聚轴带,实施TOD开发策略。总长约126km步行10分钟可达的轴带总面积约204km2,轴带内的人口密度建议达到2~2.5万人/km2。

    图:上海莘庄枢纽TOD开发

    7.注重需求管理的综合性、协调性

    公共交通是根本出路,但小汽车拥有与使用控制也是必须破解的难题,“十三五”必须完成从行政管制到主动交通管理的政策转型。基于现行技术/设施条件,实现道路资源从有偿无限制使用到基于激励的有价有限使用管制的转变。

    • 有偿牌照:继续实行总量控制,明确车辆牌照额度费用的道路资源使用费属性,牌照费是上海市域道路通行权的定额预付费;

    • 通行定额:基于排放与拥挤程度进行里程折算和通行定价,实施分区域、分等级的道路使用管理。根据年度车均行驶里程、车均快速路及干道使用里程,确定车均道路资源“配额”和通行费基价。管理方可根据预判主动调节交通拥堵,如高峰时段快速路1km可设为2km通行里程、非拥挤区域里程折算为0.5等,;

    • 有限使用:定额道路通行权可通过规定使用年限或道路通行里程体现。通过电子车牌、ETC等技术手段,鼓励用户与管理方的合作,低于基准通行里程可换取更长使用时间,鼓励少用、实际上也减轻了道路通行负荷。用户也可选择隐私保护的车牌通行年限计划。

    • 低碳奖励:基于汽车排量细分牌照投放额度、建立分类牌照拍卖制度,降低零排放和低排放车辆、分时租赁电动车辆的通行计量标准甚至免费通行,将对清洁能源车辆的奖励落到实处。

    对于外牌和沪C牌车辆,在实行道路通行权付费的基础上,可逐步取消行政性管制而采用较高付费通行标准进行调控。存量无期限牌照的使用规则,可根据有车辆通行总量(定额通行权)控制后的牌照价格与原价格的差异设定。

    图:道路资源从有偿无限制使用到基于激励的有价有限使用管制的转变

    结语

    特大城市的资源成本、环境质量,决定上海没有能力在高峰期确保机动车不拥堵,但有责任确保公共交通、行人、自行车交通的通畅。

    “十三五”上海仍处于交通系统发展的黄金时期,但无法沿用以基础设施增长为主的解决方案,必须转变发展理念与路径,将公共交通优先发展放在城市发展首位,实现更绿色、更可持续的交通发展。


    责任编辑:白小嵩

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