• 众山小议︱怎么看北京地铁这次调价
    2014-10-24 11:19:39   来源:一览众山小-可持续城市与交通   评论:0 点击:

    国庆过后,全国公共交通领域的关注聚焦点,无疑是北京地铁公交票价的调整方案,以及随之而来的听证会。这里,作为专业人士和北京地铁使用者,我谈一些对本次调价方案的看法。

    先回顾一下本次推出的两套票价票制方案。地铁票价调整的方案一为:起步3公里内每人次2元,3-6公里每人次3元,6-18公里每6公里加1元,18-42公里每12公里加1元,42公里以上每18公里加1元,票价不封顶;方案二为:起步6公里内每人次3元,6-12公里每人次4元,12-32公里每10公里加1元,32公里以上每20公里加1元,票价不封顶。不过,按现行路网两点间最长距离88公里测算,方案一最高票价为10元,方案二最高票价为9元。

    首先,值得肯定的是北京市交通委员会本次的审慎态度。相比2007年那次比较突兀的票价方案,本次调价的过程有了很大进步,不仅2008年以来,北京市政府通过连续多年发布北京交通发展白皮书及各类交通方式的拥堵指数,对公共交通的数据进行了实时采集和调查,做了大量的数据积累工作,而且本次调价方案还引入了多方案比选设计,以及约一年的循序宣传引导,在社会上大体形成了票价上涨的理解与共识,降低了实施涨价的难度。在勉励的同时,笔者也认为,本次调价方案还是可以有些地方更加完善,无论作为从业者还是北京公交的乘客,都希望能为我们的决策者管理者献言献计,提高我们的决策质量和效率。

    票价调整的总体目标

    继续分析下去之前,首先要重点说明的一点就是,无论归为那种利益相关者,我都肯定支持本次公交票价的上涨以回归到合理的水平。尽管哲学角度上讲,合理值需要很多利益群体间的博弈,但是当前票价水平低于合理值是不争的事实。而无论对公交系统运营者、政府还是乘客,涨价其实都是有益的。企业和政府自不必说,因为公交市场是属于垄断行业,人们也没有办法不出行。但是为什么对乘客来说也是好的呢,因为我们假想一个城市的公共交通发展预算是一个固定值的话,当更多的经费用于补贴票价,就意味着我们用于扩建公共交通系统、提高服务能力和质量的资金就更少。而减少对乘客票价的补贴,城市能把节约下来的钱都用于公交系统建设,提升服务质量,最终是有利于乘客的出行体验的。

    全世界大多数国家的公共交通系统,无论是票价调整还是线网优化,都无外乎以下四大总体目标:1)提高公共交通的服务质量、2)提高公共交通的经济效益、3)调整出行结构以及4)提高包括环境、社会公平性在内的社会效益。

    由于时间久远,我不是很清楚2007年那次票价调整的具体目标。我们尝试对比一下上述四项目标,时隔7年再回头看看那次调价的效果。

    1)从服务质量来看,这7年来北京公共交通服务质量是高是低,观者自明;

    2)从经济效益看,公共交通系统愈发的依赖政府补贴,这里不仅有建设的补贴,还有政府对运营的补贴;

    3)从出行结构角度来看公共交通和小汽车出行的比重不断增长,靠公交吸引不了小汽车,不得不采取强制性限制措施,而与此同时低公交票价却消灭了大量的步行和自行车等非机动出行,这当然不会是我们出行结构调整的目标;

    4)最后由于公交服务质量不高,经济条件良好的公交乘客转用小汽车通勤,直接导致环境质量下降、交通拥堵以及社会矛盾加剧(矛盾反映在不同经济阶层对道路资源的争夺)。

    因此总体来看我们并没有实现理想的目标,那么就可能有人会问,为何目标没有实现这一票价政策却维持了7年之久?我想原因可能是:第一,大幅降低公共交通费用,增加了社会对较差的公交服务质量的容忍度,使低票价政策得到了良好的外部社会环境,说白了就是便宜吗,大家对服务质量的要求也就没那么高,这算是微观的环境;第二,以基础设施投资+土地流转拉动经济的宏观战略,让政府投入巨资修建地铁的趋势更加激进,甚至大举借贷修建,没有时间好好进行投资效益分析,但是货币以基础设施投资为媒介进行的快速流通为这一票价机制创造了良好的外部经济环境,这算是宏观环境。

    然而当我们审视本次票价调整方案时会发现我们面对的是完全不同的外部条件,首先,票价方案大幅上涨,取得社会舆论支持更加困难;其次,大量投资地铁带来的负债率及土地流转市场的停滞,又令整体外部经济环境更加艰难。所以如果我们希望5年以后回顾本次调价方案时,仍然得到大家的首肯(也就意味着是可持续调价方案),就应与多方利益相关群体(例如决策者、公交企业运营商、乘客以及第三方专业研究机构)首先就调价政策的目标达成广泛社会共识,才有听证讨论票制票价的基础。

    所以,在我们全社会纠缠于票价几元起步还是几元封顶是合理之前,我们首先需要了解我们的目标是什么,才能据此评价不同的票价方案。

    为何北京地铁要调价?从各个媒体宣传上看主要目的不外乎是1)降低地铁客流,2)提高服务质量(减少地铁的拥挤为主要目的),以及3)让乘客支付合理且公平的出行成本。在这里,我之所以称之为目的而非目标,是因为这些本可量化的内容,目前为止笔者都不了解任何具体承诺。

    1)降低地铁客流:降低地铁客流名正言顺。那么就让我们结合几个票制票价的方案来分析一下。首先,我不太清楚决策者的目标是将地铁客流降低多少,假设认为他是10%左右,那么问题来了:这些被减少的地铁乘客不是凭空消失了,而是要转移到其他交通出行方式上。这样制定政策时,我们就需要思考这些乘客会是转移到哪些交通工具上,是地面公交系统(一般是对票价敏感那部分群体,即低收入群体),还是出租车或小汽车(一般是高收入乘客群体),或是转移到非机动车及步行系统(一般是短距离出行)。这其实才是我们期望降低地铁客流这个宏观目标下,真正要深入思考的问题,也是据此制定票制票价方案的基础。

    乘客能转移到地面公共交通系统吗?

    如果我们希望减少的客流主要转移到地面公交系统上,就应该明白一般会为票价上涨离开地铁系统的,肯定是乘客中对票价更敏感的那部分,直白的说应该是低收入群体。而同时地铁多年的快速增长,很多常规公交线路都因此被缩短了、截断或者取消了,当我们逼这部人群离开地铁系统以后,他们会发现陷入了不仅出行时间更长,而且还换乘一到两次公交才能抵达最终目的地的窘境,而与此同时,而拟议的调价方案中的常规公交票价也在上涨,又不见换乘优惠政策,又不见月票政策,带来了社会不公平性的加剧。所以常规公交票价的上涨如果能配合月票或换乘优惠政策,而且要提高地面公共交通系统的效率和服务质量,才应该是合理的方案。

    乘客能转移到出租车和私家车吗?

    如果我们希望将部分客流转移到出租车或小汽车出行,那么显而易见的是我们在需要的时候有这么多富余的运载力吗?由于地铁乘客量庞大,哪怕1%的客流转移到出租车和小汽车,对道路交通状况来说都是非常大的干扰。更何况在机动车污染日益严重、小汽车摇号越来越难的背景下,又怎能指望小汽车承接这部分乘客转移呢?

    乘客能转移到步行和自行车吗?

    那么最后,转移到非机动出行,即短距离出行又怎么样呢?一般非机动出行,是在5公里以内的短途出行,但是我们新的票价方案里,恰恰是这个距离段的调整幅度最小,如此,怎能让这部分乘客转移到步行或自行车上呢?更何况步行和骑行还面临许多问题,例如过街难、自行车道不连续、步行骑行基础设施落后以及天气环境不佳等外部因素影响其出行质量。

    或许依据出行的可替代性(也称竞争性)制定的票制票价才是解决方案

    其实这个问题上,世界上有很多可以借鉴的票制票价制定方法,其中最新的一种方法就是根据地铁出行的可替代性来制定票制票价

    例如,0-5公里的地铁出行可替代方案最多,包括步行、自行车、常规公交等。因此从可替代性来看,是最容易有其它出行选择,最容易替代的出行距离,所以首先就应该通过制定高票价来减少短距离出行的那些乘客。本身短距离出不仅挤占了过多的社会资源,而且这类乘客乘坐地铁的竞争优势也是最小的,因为地铁速度快的服务质量红利,很快就被地铁出行平均更长的最后一公里所消耗殆尽(就是出站后要走更久的距离抵达目的地)。而5-15公里的中距离出行中,可以有常规公交、自行车等多方式共同竞争,地铁可维持合理的单公里费率。其实地铁能发挥主导作用的是15公里以上长距离出行,这类出行中地铁是最具竞争力的,其快速、准时的服务质量红利,几乎很难有其它的替代性交通工具来替代。因此是最难被替代的地铁出行距离。

    按此类逻辑原则就大体有了一个初步的票价票制概念,简单来说(纯属技术讨论)也许0-5公里3元,5-15公里5元,15公里以上7元封顶。这样最容易在各个阶层利益群体中达成共识,并能够有效、有序的将地铁客流疏散引导到其它交通工具上,以实现客流更均衡地分布在多方式公共交通系统内。

    2)提高服务质量,降低拥堵。公共交通的服务质量,通常包括平均运营速度、班次准点率、发车频率、站台集聚率以及厢内满载率(即拥挤程度,北京可能还有个独特的服务质量,叫进站安检排队长度)。作为拥有完全专有路权的地铁,前两项通常不是矛盾焦点,焦点集中在后几项:发车频率、站台集聚率及拥挤程度。

    票制票价调整方案中缺失的是对服务质量的承诺

    一般而言,人们愿意为同类产品中的某一样付出更多成本,是为享受更高的质量。我也热烈期盼,通过支付更高费用享受到地铁更好的服务质量。从票价调整方案中,我知道,未来需要支付从前3倍左右的费用,去购买现在2元的地铁服务。但我不知提高支付费用之后对应的服务质量会提高多少——尽管这些服务质量很容易用量化指标衡量。

    这些服务质量都有一定标准。评价车厢内和站台集聚度的指标,叫单位平米站客数量

    在发达国家,这个数字差不多是4人/平米,恰好是人和人之间的距离使人相对舒服的标准。在我国国情之下的标准是8人/平米。这是沿用1987年国家颁布的《机动车安全运行技术条件》,城市公交按每人0.125平方米核定载客数。地铁应该也遵循同样的原则。

    目前,北京地铁高峰时期差不多能到12人/平米。所以,无论站台积聚还是厢内满载,地铁公司或政府应该对服务质量有清晰的承诺,这是决定票价票制是否合理的另一要素。没有具体清晰的服务质量承诺(而非似是而非),我们如何评价地铁服务的价格是合理的呢?进而是否可以认为政府和地铁公司在滥用垄断支配地位,损害消费者利益呢?

    有了对服务质量的具体承诺后,就需建立监管机制。所有运营企业,在没有监管的情况下,都是逐利的。当票价上涨、客流下降后,企业就可通过降低服务质量来节约成本。比如,本来早高峰时每3分钟一个班次,但票价提升后,客流降低了,企业于是将发车频率加到4分钟,结果乘客付的费用增加,但得到的服务质量——无论站台候车时间以及相应的站台集聚度,还是车厢内的满载率,都没得到具体改善,这种情况下,是否可以根据消费者权益法等法律法规来对地铁运营企业进行约束呢?设计对服务质量的监管机制,纳入公众参与,广大群众的切实出行感受就得以反映出来。

    3)最后简单说说支付合理的成本。公共服务的提供商,对其企业运营成本的合理审计和规制一直是难题。地铁是一个合适的例子。比如,在地铁运营成本里,劳动力成本一般是很大一部分,但到底多少工资才合理,又是一个难题:如果人员工资平均很高,这种人力成本是否应转移给消费者?所以,地铁企业的运营成本审计和规制的不透明、不制度化,也造成今天单公里单次乘客成本的随意性很大。同时,人力成本也跟服务质量相关。比如,地铁企业把每3分钟发一班车改为每4分钟一班时,牺牲的是服务质量,但却节约了一定班次的地铁出行,以及相应的人力成本。

    任何商品的成本都是与质量息息相关的。

    因此我认为,这次调价,未在方案出台前,就政策方案的目标达成广泛的社会共识,形成完整具体的服务质量目标和政策实施目标。不得不说略有遗憾。

    涨价之外的选项以及建议

    那么,除了涨票价外,是否还有其他方案可以实现那些总体目标?新加坡给了我们很好的启迪。为了解决地铁早高峰过于拥挤的问题,新加坡于2013年6月开始在地铁系统实施清早免费出行计划。乘客如果在新加坡地铁系统里最繁忙的16个车站(即早高峰出站客流量最高的16个站),在早晨7点45分以前出站,将不会支付任何费用。而在7点45分-8点出站,会获得额外的5毛钱优惠,以方便那些远距离提早出行的乘客。政策实施的结果是,约7%的乘客已开始转移出早高峰,和政策制定者早前所期望的10%相差不多。(更多详情参见一览众山小8月份的网文:http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3ODM2NjAxMA==&mid=200358295&idx=4&sn=e322e4672ba8c287d1638ba336755f26#rd)

    由于公交系统受到太多外部条件制约,不会有人拍胸脯承诺其制定的票价票制一定能达到各类预期目标。因此就带来新问题:如何应对实施效果与目标的差异性。这意味着,我们要建立一整套的票制票价调价机制——如果这次没有达到预想的目标(如客流减少10%),是不是应该建立调整机制,即每2-3年对现行票价票制效果进行评估,看是否需要修改票价票制呢?

    事实上,我们在汽油价格上已成功尝试建设了这样的机制。而且,国际上有很多公共交通票价票制调整机制的案例可供借鉴,在如此大幅度、大力度的票价票制调整举措中,或本应尝试着手建设合理的公共交通票制票价调整机制。

    最后,我建议在今后公共交通的战略政策制定中,坚持以服务质量为核心,以调价机制、监督机制、协商机制在内的机制建设为重点,加强多方利益相关群体的沟通和协调,以达成和谐的社会共识。这样,才能真正推动公共交通事业的发展和进步。


    责任编辑:白小嵩

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