来源：《南方周末》 2002年7月18日
近年来，城市路桥收费实行“年票制”引发的争议多了起来。先是广州、上海，后是重庆、济南等地，听说北京市政府也曾有此打算，只是后来由于有关部门意见不一致而告“暂停”。 市场经济是法治经济，在强调依法行政和我们已经成为WTO正式成员的今天，笔者以为，各级地方政府应该认真对待、审慎研究每一项即将出台的影响公众利益的行政决策。
对于我们这样一个人口众多、处于社会主义初级阶段的发展中大国而言，基础设施短缺将不可避免，特别是当汽车消费开始进入家庭后，城市道路短缺引发的拥堵、污染和排队问题尤其严重。从这个角度出发，我们宁愿相信部分城市政府实行“年票制”只是一种不得已而为之的暂行性政策。但即便如此，也还有许多值得商榷的地方。
“年票制”缺乏法律依据
目前实行“年票制”或拟实行“年票制”的城市人民政府，均称其依据为国务院1996年颁布的《城市道路管理条例》。该条例第19条规定：“市政工程行政主管部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定期限内向过往车辆（军用车辆除外）收取通行费，用于偿还贷款或者集资款……”引发争议的涉及几个问题：
其一，《条例》已经严格限定，只有“利用贷款或集资的城市大型桥梁、隧道等”才能收取通行费，没有“利用贷款或集资的”就不能收费。“年票制”则假定城市的所有车辆机会均等地通过这些桥梁、隧道，这显然与实际情况相去甚远。
其二，利用贷款或集资建设的城市道路能否收取通行费，解释权在国务院；地方政府不能认定“桥梁、隧道等”就包括了城市道路。
其三，即便各地确有特殊情况，非实行“年票制”不可，也得有一个明确的期限。而由于城市道路短缺的矛盾将越来越尖锐，所以，一旦实行“年票制”，取消这种制度可能就没有预期。
其四，只有城市市政工程主管部门才有权成为收费的主体，而现在收取“年票制”的单位，已经不仅仅是城市市政工程主管部门。
“年票制”违反了公平原则
“受益者负担”原则，是实施城市桥梁、隧道收费应该遵循的基本原则。但在现实中肯定不存在所有车辆机会均等通过桥梁、隧道的可能，所以，引起争议是正常的。城市政府如果严格执行《条例》的规定，在技术上采取不停车的电子收费站，把收费标准核定在小于拥挤排队成本的合理范围内，则道路使用者能明明白白消费，再加上明确收费站点的设立与撤消期限，这样就完全合法、合理。
而由于实行“年票制”，城市道路的建设又是一个滚动发展的过程，本应该由政府投资的路桥，就可能通过收费而转嫁给道路使用者负担。这种政府卸责导致道路使用者负担的增加也是不公平的。
另一方面，由于道路使用成本增加而导致社会交易成本的增加、投资环境的恶化，反过来会影响城市基础设施功能的发挥和城市经济的成长，这也是决策者应该考虑的。
政府的职能及其他
从经济学原理分析，城市路桥是最典型的公共设施（公共产品），提供公共产品是政府的基本职能之一。当公共产品在特定的条件下转化为具有私人产品特征时（如城市路桥过度紧张而产生拥挤成本时），采取市场的办法引入私人经营不失为解决问题的方案之一。但同时也会有其他的办法，如政府举债、提高城市建设税征收标准或直接提高车辆养路费等。
一段时间以来，利益部门（地方）化，部门（地方）利益法制化的倾向越来越明显。不论是部门还是地方政府，作为社会公共事务的管理者，如何使我们的行政行为适应法律法规的要求，而不是依照自己的利益原则变通执行，是我国“依法行政，建设社会主义法治国家”首先应该解决的问题。江总书记“三个代表”重要思想要求共产党人和共产党领导的人民政府“始终代表最广大人民群众的根本利益”，这也应当是地方政府制定各项行政决定的根本指针。
