纳斯巴 欧斯夫尔
【译者小记】
本文作者为科威特财政部的首席顾问，长期从事BOT体系建设方式的研究，在BOT建设方面具有丰富的经验。BOT建设近些年在世界各国得到了长足的发展，诸多大型项目的建设都倾向于采用BOT体系；在BOT的发展中，众多的发展中国家成为了这一方式的重要试验场所，并在很多国家取得了比较显著的成功，如文中提到的智利、阿根廷以及其他一些东南亚国家和阿拉伯国家，在阿拉伯国家中科威特在BOT项目建设中取得的成功更具有代表意义。
众所周知，阿拉伯国家拥有巨大的石油资源和石油财富，这为耗资巨大的BOT项目建设提供了充足的资金保证。阿拉伯国家近些年也注重在工程建设方面引进先进的管理方式和管理经验，这也推动了类似BOT方式建设方式的兴起。本文从BOT体系的各种形式、组成要素、实施阶段等众多方面并结合一些成功范例比较全面的介绍了BOT的发展，这在一般类文章中还是比较少见的，这也就为我们了解这一体系以及了解阿拉伯国家的BOT发展提供了很翔实的资料。
本文也为中国BOT方式的研究提供了一种借鉴。更重要的是，国家“走出去”的发展战略推动了一大批大型建筑承包企业集团进军海外，其中石油财富巨大的中东国家就是各主要建筑公司的必争之地，在这些国家某些公司甚至获得了一些大型项目，其中就包括BOT类项目的总包建设权；随着阿拉伯国家采用这一方式越来越多，中国建筑企业要想获得更大的发展，在这些国家涉足这一领域也终将是一种竞争抉择。
本文就可当作中国的建筑行业进军中东BOT建筑市场的参考。
2004年9月5日
【译者简介】
乜付亮，对外经济贸易大学阿拉伯语专业毕业，现于中东地区中土集团公司从事建筑工程承包工作，阿拉伯语和中文译文众多，翻译字数几十万字。主要翻译作品有：
《巴林国关于组织招标和政府采购的第36号、37号法律》；
《阿联酋商业公司法》；
《阿联酋商业代理法》；
《阿联酋迪拜酋长国招标法和合同法》；
《叙利亚动物和动物产品法》、《动物资源保护法》；
《中沙环球建设公司合作协议》；
《中土公司利比亚铁路工程承包施工合同》；
《中土公司阿布扎比桥梁工程分包合同》
《某著名公司沙特经营代理合同》、
《海湾合作委员会国家 (GCC)水电部招标文件》等法律和合同文本
BOT体系
目录
1、 前言
2、 BOT体系内涵及私营企业通过这一体系获取项目的方式
3、 BOT体系各方
4、 BOT体系中国营部门的受惠
5、 私营企业参与基础设施项目的形式
6、 加强当地私营企业作用以参与BOT体系项目的条件和准则
7、 外国投资者获准参与BOT体系项目的基础
8、 在吸引外国投资者中保障投资的机制及其作用
9、 有关BOT项目的政策
10、BOT项目发展经历的几个阶段
11、BOT体系实施成功的标准和要素
12、BOT体系实施中的困难
13、BOT项目范例
14、结语
前言
当今世界，发展的进程不再仅仅局限于由国家及其机构来承担，私营企业在发展项目的投资、实施、运营中也起着重要的辅助作用，因此在生产行业中对本地、外国或合资私营企业开放这一领域、允许其参与基础设施建设已经势在必行。对任何一个国家而言，在其发展日程中，基础设施建设在改善生活条件和带动生产活动方面都具有优先权。那些发达国家也是基于其基础设施来衡量的。但问题在于，是否所有国家都有能力投资并运营耗资巨大的基础设施项目？
由于没有能力调集所需资源投入那些项目，故大多数发展中国家无法满足基础设施的需求，因此私营企业——无论外国投资者还是本国投资者——就被视作那些大型项目投资、运营的替代者，并使其成为经济发展过程中的辅助要素。譬如说，1997年发展中国家的私营企业在基础设施建设各个领域的投资大约1230亿美元，而且这一金额还在年复一年的持续增长，中东地区1997——2006年的10年间的投资预计将达到3000至3500亿美元，私营企业也通过建设这些利益惠及整个社会的项目在国家中发挥着重要而积极的作用；因此，私营企业通过这些项目获得经济利益的同时也经由有效的社会贡献赢得了道义赞誉，社会贡献也成了私营企业战略目标中的基本目标之一，有的时候这些企业的声誉就是由其社会贡献而衡量的。至于国营企业，则从为私营企业提供诸如人力、当地原材料等国家生产资源的服务中受益，同时也从私营企业提供的在社会繁荣中获得更大进步的先进技术的服务中受益，因此，世界各国都致力于吸收私营企业参与实现国家不能达到的目标。
根据国营部门向其移交所有权和管理权的期限，以及与之相关的由国营部门向私营企业转移的财务、技术和商务风险，私营企业在参与提供基础设施建设服务时，会采用不同的方式和依据不同的水平。
BOT项目是私营企业投资项目的一种方式，政府给予称为“项目公司”的某一私营财团在某一时间段内特许权以进行政府或项目公司提议的某一项目的研究、开发和实施，项目公司在充分的年限内负责项目的设计、建造、拥有、运营、管理和商务使用，以补偿公司建设成本并实现特许权合同中的盈利；在特许权结束时，根据授予特许经营权谈判时即已达成的协议，项目的所有权无偿地移交政府。
到目前为止，BOT概念最主要的是应用于美国、欧洲和阿拉伯国家（以科威特为代表）与基础设施建设相关的大型项目的实施，在谈及这一体系时的BOT表述也可以有以下各种不同的体系，诸如：
1、 建设、所有、运营、移交体系
Build, Own, Operate, Transfer（BOOT）；
2、 更新、运营、移交体系
Refurbish, operate, Transfer（ROT）；
3、 建设、移交体系
Build, Transfer（BT）；
4、 建设、移交、运营体系
Build, Transfer, Operate（BTO）；
5、 建设、所有、运营体系
Build, Own, Operate（BOO）；
6、 建设、运营、特许权展期体系
Build, Operate, Renewal of Concession（BOR）；
7、 设计、建设、投资、运营体系
Design, Build, Finance, Operate（DBFO）；
8、 设计、施工、管理、投资体系
Design, Construct, Manage, Finance（DCMF）
通过以超出政府预算之外的必要金融资源投资于发展项目，上述所有方式都为扩大和更新基础设施提供了可能，也没有导致公共债务的增加，而这一切都是经由私营企业的参与。
第一部分：BOT体系内涵及私营企业通过这一体系获取项目的方式
有很多方式吸引投资者参与基础设施项目建设，其中就包括BOT体系，这一体系是政府项目的投资体系，共分三个阶段完成：建设——运营——移交，即政府授予某一私营企业“项目公司”特许经营权，该公司在特许权期限内负责某一项目的建设、运营和管理，然后在若干年后，根据与项目公司达成的协议，将项目的所有权无偿地移交政府；换言之，即国家给予投资者许可，允许其建设某一基础设施，由其独力投资，并运营和维护这一基础设施，通过提供服务收取费用以补偿当初投资负担进而实现合理盈利，其对项目承担全部责任直至许可期限结束然后将所有权移交公共部门。
公司获得许可权或特许经营权以建设、运营项目然后再次移交国家（即BOT）的方式可以通过招标或投标，这取决于项目的类型。譬如，如果项目为房地产项目，国家通过推盘投标以获得最高价格从而增加国家收益；如果项目为生产能源发电项目，不管是电力还是水力发电，则通过招标获得最低标价，此乃将项目与国民的社会和经济水平相关联，因此，国家总会希望获得消费者能够承担的最低成本，故而这一项目也是以特许经营权受许公司单个生产单位承担的初期和后期全部成本的总体定价来衡量。初期成本即资本投入、运营和维护成本；后期成本则是指承包合同中的税收、关税和社会保险，以及电费和其他开支等。因此，国家能够通过干预后期开支以降低成本，例如，国家可以免除拥有许可权的公司的电费、免除设备关税并降低税收，从而对降低相对于国民的定价产生积极影响。
如果投资者所获收益不足以弥补建设和运营成本，则在此情况下国家可以为投资者设定某些保障，可以是对外国投资者的法律保障，这是资本输出国和输入国间的双边协议，或关于一定投资的保障，这是特许权协议，基于此，国家给予投资者在某些领域的投资权，以满足除合理盈利之外的项目最终成本，而无论国家对这一盈利限定与否；同时，国家也可能给予投资者部分鼓励，如允许其不受任何限制的进入金融市场等。例如，1858年，埃及政府（世界上BOT体系的首次尝试者）给予苏伊士运河公司对所有国有矿山和矿区的免费使用权，并全额免除该公司在特许权期限内的所有材料和设备关税。
在那些国家，由于经济体制的差异，各国的补偿、激励和特许权也各有千秋。项目的性质在确定激励和特许权方面起着重要作用，我们可以发现采用免除关税作为激励，在将要实施的项目性质相同的情况下，这可能吸引部分投资者投资于与其他较低关税国家相比关税较高的那些国家。这意味着应该确定与项目性质和条件同步的、和国家及其经济条件相适应的激励措施和特许权。
第二部分：BOT体系各方
1－国家（政府）：
授予特许经营权之前：金融顾问负责仔细核定项目成本、建议投资方式和预期收益，法律顾问负责进行项目谈判、起草合同及在合同中明确各方权利和义务，技术顾问则负责确定技术规范应用得当，借助于此，国家准备对将以BOT体系实施的项目进行规划和研究；
特许经营权期间：国家在BOT体系中扮演着重要角色，在从事这一活动中除了对私营企业的辅助，还负责批准与项目公司的特许经营权协议，并发挥其对项目的监督作用；
特许经营权期满后：项目成为公共部门的一部分，国家对其自行管理，但国家也可能通过延长特许经营权或是给予该公司或其他投资者新的特许经营权，将其交由承建该项目的项目公司继续运营和维护；在此情况下，特许经营权仅限于运营和维修，在国家同意授予特许经营权时与项目运营相比，国家倾向于项目公司的运行良好、服务优质和成本低廉。
2－私营企业（项目公司）：
a) 其组成：
－ 由在设计、承包、建设领域有专长的几个公司间的缔约次序组成，被称作“合包联营体”（consortium）；
－ 共同承诺进行项目联合实施，而不并作独立的法律实体；
－ 批准与特许经营权的授予国或政府签订的协议，并按照协议负责在特许经营权期间项目的建设、运营和管理，除弥补建设和运营成本之外并实现盈利，然后在特许经营权期满后根据合同中达成的所有协定将其移交给国家或政府。
b) 其联营原因：
－ 根据BOT体系，基础设施项目建设和运营需要庞大的资金；
－ 除需要各方分担风险之外，还需要技术经验和知识、组织和管理技能，而一个公司难以独力满足这些条件；
c) 其地位和特征：
－ 其资本金由项目各方提供的股本金组成；
－ 这一公司是获得项目所需投资的必要贷款的机制或途径；
－ 在法律方面，通常采用股份公司形式，这一公司是具有与政府签订项目实施特许经营权必要协定以及与建筑承包商、设备承包商、原材料供应商签订合同或其他合约的法人实体。
3－承包商：
从准备设计开始至项目开工、进口所需设备并进行安装及转让必要技术，承包商负责通过所需的各种程序自行实施项目，而无须求助他人，同时也有可能参股项目公司的资本金。
4－银行：
－ 通过发行债券或提供贷款，或其他投资方式为项目实施提供必要的融资；
－ 通常是采用银行财团的形式，但由其中的一家或两家银行作为其他银行谈判进程的代表；
－ 银行根据以下两种方式融资：
1） 第一种方式（无追索权项目融资）：
贷款银行和作为贷款及其利息偿还担保的投资机构依赖于由场地、机械、设备及为项目实施提供服务所得收益组成的项目本金；
2） 第二种方式（有限追索权项目融资）：
在偿还债务的担保中，银行依赖于项目资本金，此外还有项目股东的个人或实物担保，直至项目建设和运营完成，之后这一担保结束，投资再次变成无追索权项目融资；
（注：项目融资的方式有两种：①无追索权的项目融资：也称为纯粹的项目融资，在这种融资方式下，贷款的还本付息完全依靠项目的经营效益。同时，贷款银行为保障自身的利益必须从该项目拥有的资产取得物权担保。如果该项目由于种种原因未能建成或经营失败，其资产或受益不足以清偿全部的贷款时，贷款银行无权向该项目的主办人追索。②有追索权的项目融资：除了以贷款项目的经营收益作为还款来源和取得物权担保外，贷款银行还要求有项目实体以外的第三方提供担保。贷款行有权向第三方担保人追索。但担保人承担债务的责任，以他们各自提供的担保金额为限，所以称为有限追索权的项目融资。）
－ 批准与项目公司签订的信贷协议；
－ 项目公司通过项目收益辅助银行贷款。
5－设备生产商和供应商：
设备生产商和供应商与项目公司签署供应协议。
6－运营商：
－ 如果运营商为非承包商或项目公司的另一方，项目公司可以批准与运营商的运营协议；
－ 在特许经营权期限内，运营商负责项目的运营，项目公司从运营收益中支付运营费用。
7－项目研究人员：
项目公司研究人员协助项目研究，并从中获得研究费用。
8－项目债权人：
指参股项目公司的贷款人、股东，他们从项目公司获得收益和分红。
9－保障和保险机构：
－ 保险公司担保BOT项目遭遇的风险；
－ 这一保险根据项目遭受的风险种类不同而各异，有包括项目场地和设备的事故险，有旨在补偿工人、禁止罢工、防止预期开支超标以及防止现金流中断等的各种保险；
－ 这些保险获准进入商业保险市场；
－ 这一市场仍然局限于投保一些不可抗力风险（如战争、飓风、地震和破坏性事故）；
－ 一些专业保险市场已经开始对部分BOT项目易遭受的风险种类的关注，诸如政治险（如取消合同或政府机构不能履行合同义务等）。
10－使用者：
－ 通常是指支付运营收益并使用项目成果的国民；
－ 或从项目公司直接接受或从政府间接接受服务；
－ 最终使用者的基本目的是从项目中受益。
第三部分：BOT体系中国营部门的受惠
问题在于：给予承建项目的特许经营权受许公司这些特许权和保障是否值
得？国家在通过BOT体系建设的项目中又有哪些获益？
事实上，国家通过BOT体系获益很大：
1、将与基础设施项目有关的投资负担和商业运营风险转嫁至私营企业，从而不会导致国家的财政预算的直接负担或求助于内外举债；
2、可能需要很长时间筹资的项目的快速发展；
3、使用私营企业运营那些项目通常可以改善服务，在建成项目的服务中，私营企业比国营部门有更多经验；
4、国家和私营企业双方面的经济可行性研究有助于将来降低项目非成功率，因此，国家大力给予竞争公司合理时间用于由私营企业进行的项目可行性研究；
5、私营企业先进技术的运用对项目降低成本以及加快施工建设进度、改善总体运营都有积极影响，在一些通常国家使用传统技术的关键项目中，私营企业则会在这些国家项目中使用一些完全不同的技术；
6、通过BOT收回所有权不同于项目的全盘私有化；
7、与通过BOT方式建设的类似项目运行水平相比，可以改善国营部门的运行；
8、在特许经营权受许公司中安置本国人员并从中学得丰富经验，将在特许权结束收回项目后使国家受益；
9、私营企业有时需要借助诸如发行债券或当地市场增加资本金以求投资渠道多元化，这有利于改善金融市场运行，从而活跃本国金融市场；
10、创造新的就业机会，建设过程大都需要3至5年，这为本国承包公司创造了实际机遇。
第四部分：私营企业参与基础设施项目的形式
私营企业参与社会基础设施项目服务有很多种类和各种方式，通常形式上类似BOT体系而在内容上又有所区别的，有：
1、建设、所有、运营、移交体系（BOOT）
这一体系与BOT极其相似，只是这一体系更多应用于需要很长时间进行经济可行性研究的关键、大型项目上，同时，私营企业拥有特许经营权，并在特许权期间直至其有效期结束拥有基础设施，基于此，项目即便是接受国家监督，也不受国家控制，从而最大程度上强化了私营企业在收费、征税方面的所有权，这是BOOT区别于BOT之处。在BOT体系中，在特许权期间项目本质上是属于国有部门的，从而使得它要极大的接收国家的监督。
这一方式的实例有：发电、水处理和排水渠之类的服务项目。
2、更新、运营、移交体系（ROT）
这是属于更新老设施并再次运营然后将所有权移交国营部门的方式。负责通过BOT体系运营基础设施的公司的特许权期限已满，于是国家再次给予私营企业特许权，通过ROT方式保证基础设施的更新和运营直至再次移交国家，由于不用保证项目的建设成本，故这一方式的成本远远低于BOT方式。譬如，在规定期限结束后，商用或住宅设施移交国家，国家有权再次将其推向市场以ROT方式通过竞价引入公司竞争，中标公司只是更新设施而无须重建，然后根据在投标合同中达成的条件充分运营，并在特许权结束后再次移交国家。
3、建设、移交体系（BT）
这一体系适用于建设并维修公用设施，中标公司负责建设并在完工时立即移交给国家，这一体系由于具有建筑性质而大多数应用于国家的公开招标中。根据这一体系，国家偿还项目中标公司所支付的、建设基础设施中分期支付直至最后一期付款的金额，同时，这一偿还与建设进程不相关联，因此国家能够有可能长达20年的漫长时间来偿还公司应得款项。相反，对于一般招标，国家在项目最终接收时就一次性偿付欠款。这一体系通常被称作“交钥匙合同”（Turnkey Contract），这与前面两种方式是相反的，在BOT和BOOT两种体系中，中标公司在建设进程一结束即开始运营基础设施。
4、建设、移交、运营体系（BTO）
除了合同的第三个条件外，即运营，BTO体系与BT体系极其相似，但又在以下重要两点有所不同：
a、与BTO项目由私营企业负责投资相反，BT项目投资由国家承担；
b、通过BT方式建设的项目，在基础设施完工并做好运营准备后，国有部门全面接收项目；而如果按照BTO方式，中标公司将项目所有权移交国家，然后根据协议由同一家公司进行运营，以偿付该公司在该项目上的投资。
5、建设、所有、运营体系（BOO）
这一体系被视作一种私有化方式，但与BOT相同步骤的是国家通过发布项目引入公司间的竞争，然后中标公司拥有基础设施并运营。不难看出，所有的责任都由中标公司承担，至于国家的责任只是负责监督和追踪。国家可以购买项目的一部分，并持有其金边股（Golden Share）以维护公共利益，金边股给予其持有者（国家）在投票中的权利，金边股持有者也就可以对项目的法律、法规的关键变更形式否决权。金边股通常都是在全面私有化的情况下才会发行，私营企业拥有公用设施有很多原因，后文将详加论述。
（注：Golden Share: ①A type of share that gives its shareholder veto power over changes to the company's charter. These shares were most popular during the 1980s with governments who wanted to maintain control over privatized companies. Golden shares are used mainly in the United Kingdom.②A kind of share, which has voting rights capable of exercising a veto over specified or significant changes to the constitution or articles of association of a company. The term came into common usage through the 1980s to refer to the government's continuing interest in companies that it had privatized. The golden share supposedly protects a privatized company from being taken over. But some people say it was designed to protect the management from the real competitive world! ）
6、建设、运营、特许权展期体系（BOR）
这一体系与其他方式类似，但在以下重要两点有所不同：
a、在运营期间，特许权受许公司可以在培训当地公司人员后将项目移交给当地公司，确保当地公司能很好运营基础设施；
b、如果愿意，特许权受许公司有权再次延期许可期限，公司不受其他合同关联，并以国家批准的其他合同继续运营基础设施。
7、设计、建设、投资、运营体系（DBFO）与设计、施工
