与轨道交通PPP的零距离接触
更新时间：2008-5-28 来源：
不详 作者：佚名
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基础设施行业政府与企业的博弈
记者：我记得您刚才提到一个观点，好像是要以投融资方式来带动体制机制的变革。
王灏：所以我刚才讲这是第一个层面，政企不分所带来的问题。第二个层面是，由于政企不分，导致企业本身缺乏现代企业的激励和约束性，缺少活力，很难发展，很难适应网络规模扩大以后的这种形势。不管从人才、从管理模式、从效益、还包括安全管理等各方面都带来挑战。
为什么会政企不分？政企不分的根本原因，就是过去我们把它当成一个纯公共物品来管理和对待，由于政府补贴的存在是刚性的，但又没有建立起科学透明的补贴模式，导致政府在监管上缺少合理的激励和约束手段，企业和政府博弈，就会形成一种恶性循环。比如说吧，企业一年通过科学管理省吃俭用省了3000万，这种情况是在冒着安全管理的压力做到的，但是政府却会认为这一切都是企业应该做的，因为企业是吃补贴的，所以明年政府补贴就会少给3000万，这样对企业来说一点好处都没有。反过来从政府对企业的监管上看，政府很难知道企业真正成本是多少，它也没精力去管到运行成本这个层面，为了降低补贴额，通常的做法就是限制企业的福利待遇，理由还是因为你企业是拿政府补贴的，就应该低点，也就造成轨道交通企业的福利待遇和其他行业相比相对较低。
记者：这里面有一个信息不对称的问题，您刚才说到企业和政府是在博弈，并且是信息不完全对称情况下的一个博弈。
王灏：对，这样就会造成人才的流失。因为你要降低人工成本嘛，所以就难以吸引优秀人才，可能一个人能胜任的岗位结果却用了三个人，实际的管理成本反而会增加。对于企业来讲呢，它也不甘心自己福利的丧失，因此会变相采用很多高成本的手段来补偿，从另一个方面加重了政府的负担，造成恶性循环。
要解决这个问题，必须切入到体制和机制层面，解决政企不分的问题。我们过去讲政企分开，追求的是一般物品的政企分开，现在中国面临新一轮的改革，就涉及到公共物品和准公共物品的政企分开。要把政府的责任和企业的责任划分清楚，但是操作起来确实不容易。
我并不赞成在轨道交通行业大量引进国外投资，关键是要研究怎么把政府的责任和企业的责任和义务尽可能划分清楚。轨道交通产品有公益性的特征，也有营利性的特征。公益性特征对应的投资一定要由政府来承担，无论通过任何手段，最终落脚点还是政府，这些不能抛给社会投资人、抛给市场。营利性特征对应的这一部分投资的解决，可以有两种做法，一种是通过划清界线以后，由政府的国有企业所属企业来承担，就是说即使是由你亲儿子来管，你也要说清楚父子俩的利益关系；还有一种呢，是通过吸引社会资金的参与来解决，社会资金是多样的，它可以是资本市场中的各种形态，权益性的和债务性的都可以，这样的话就可以解决一部分政府的投资负担和日后的补贴包袱。
总之，我理解新一轮改革的龙头一定是体制机制的完善和创新，轨道交通的改革之所以很难推动，主要问题是因为认识上不统一和存在多个不同的利益主体，导致体制机制出了问题。轨道交通是百年的大事业，一定要建立一个好的体制和机制，有了这个好的框架子，其他很多障碍就会迎刃而解。当然，体制层面的改革不是一蹴而就的，它是一个渐进的过程。
摸着石头过河，用实践推动PPP
首要的一点就是要大力推进PPP模式在中国的实践，只有大量的实践，才能实质推动体制的创新和管理的创新，空谈是没有用的。尽管还有很多方面存在空缺，但是我们可以摸着石头过河，最终走出一条新路来。
——王灏
记者：认识到了准公共产品的特征之后，在操作中又该如何体现公益性与市场性之间的关系呢，比如说两者之间的比例？您好像提出过7:3这个投资比例，依据是什么？
王灏：这是通过对轨道交通运营成本指标、客流规模和票价结构等大量实证分析的基础上，从结构融资的角度提出来的，“7”是政府来负担的，“3”由市场来承担。它是一个基础比例，或者叫初始投资比例，这个比例不是绝对的，对不同的线路会有所不同，条件较好的线路，客流量大的，可能起始比例还要高一点，6.5:3.5也可能，但是差一点的线路比如拉动型的城市铁路，可能7:3都不够。
在这个初始投资比例的基础上，再通过租金来调节政府与社会投资人之间的收益。像北京地铁四号线这种模式，就分为A和B两部分，政府负责A部分投资，约占70%；社会投资人负责B部分投资，约占30%；政府授予社会投资人30年的特许经营权，并将A部分投资形成的资产租给特许公司使用。可能头5年一分钱租金也没有，但到一定时候现金流多了就可以往回拿，因此政府在一定的历史时期是可以收回部分投资的。
记者：量化研究对于推动PPP模式在中国的实施的确非常重要，但是如果这种量化模型的研究不能适应实际的需要，可能会形成两个趋势：一个趋势是大家会说你的补贴太多了，形成了新的“租”，并且让其他资金进入后白白得到了这一部分原本是属于国家的“租”，造成国有资产的流失；另外就是补贴不够，使得其它类型资金的投资动力不足，仍然不能解决问题。
王灏：推动实施是要有一系列的课题需要去解决，但是从切入点，从思想的整个推导来说是这么个关系。
北京地铁四号线要分成A和B两部分，实际上我当时是这样考虑的，根据轨道交通的特点，把A部分的洞体和车站土建工程作为政府投资部分，主要是考虑这部分资产相应的维护、变化少，比较稳定，这样的话政府在这方面的责任比较容易去划分。如果是设备，将来运营管理当中的更新呀、改造呀、耗损呀，缺少足够的实践和经验，规律性的东西搞不清楚，而且管理水平不一样，它损耗的可能也不一样。
有的时候我们有些同志有误区，老觉得一条线路70％都由政府投了，这30％还用那么折腾吗？其实只要简单计算一下就知道，这30％的绝对量可不是一个小数目，以四号线来说，这30％就将近50个亿呀，50个亿能干多少事呀！省下的钱能用来修建多少个水厂、电厂、垃圾填埋场之类的小型公益性项目呀！
记者：我看到一篇文章，说是由于引入30％的资金可以降低整体成本的17％
王灏：这个我不敢这么说，因为还得有后评价机制进来。搞了PPP和不搞PPP，其直接的效益差别到底有多大，我们还是有一些分析和判断的，从目前的理论推算上，效益是非常明显的，但这需要实践来检验，所以我们现在不能下结论。但是作为一个新事物来讲，我认为量的东西并不是主要的，体制机制永远是最重要的，是最根本的。它带来的潜在的效益是不可估量的，是很难拿钱来衡量的，至少我是这样认为的。当然，今后PPP这种模式还需要通过实践去不断的检验和完善。
再创新，打造PPP模式“中国造”
一开始研究PPP模式的时候，我们手头的资料也很少，其实PPP更多的还是靠我们自身的一些体会和领悟，我们创新的每一个环节没有说照搬谁的，也没有办法照搬。我的体会是全得根据项目的实际情况去研究它。
——王灏
记者：实际上，我刚刚听到您说的几个观点，是要把握轨道交通这个行业最基本的本质规律、经济特点、经营特点、产品定位，那这几点从采用PPP模式看，您觉得原来伦敦采用的模式，它在哪些点上有那些可借鉴的地方？
王灏：我觉得要辩证看待伦敦模式，不能机械照抄照搬，尤其是要结合我们国内的监管现状和制度基础，走出一条中国特色的新路来。
第一个就是参与主体不能太多。伦敦的模式也经过几年的大讨论，在2001年我提出北京这种模式的时候，伦敦模式当时还没有正式实施，还在国内争论呢，我印象中伦敦好像是02年签的法案，同意实施的。它和我们这个模式是截然不同的，它是把整个轨道交通网的全部基础设施（包括土建、轨道和所有的设备）的维护、更新、改造和升级分别授予给了三个PPP公司负责，三个公司各自承担一部分责任；然后它上边这个网的运营和票务工作，仍由政府所属的国有公司统一管理。这种模式呢，应该说也是不错的，但是我感觉在中国缺少一些制度基础，现有的企业道德水平、法律法规、技术标准、监管能力等现在还不是很健全，把轨道交通项目肢解得太多了，就特别容易出现“扯皮”现象。因为责任主体太多了，就会存在互相推诿的问题。
第二个就是推进过程不能过急，重在树立政府信用和企业信用。伦敦那里的政策法规、监管模式、企业信用等已经相对比较健全了，就这样他们的轨道交通PPP模式从论证、到谈判、到实施还花了四、五年时间，相当谨慎。我们国家以往在基础设施市场化过程中，有些地方政府为了片面追求引进外资的政绩目标，在与外商谈判过程中，一味地承诺了许多优惠政策甚至最低回报率，而在合同执行过程中，情况发生变化后又很难有效兑现。这样一方面引起了许多商务纠纷，另一方面也对政府的声誉产生不利影响，有一些合同甚至提前终止。与其他行业相比，轨道交通的公共安全问题一直是地铁运营的首要问题，因此，我们在推进PPP的实施过程中，一定要放弃急功近利的思想，充分论证，把分歧尽量消除在协议签署前，避免将来由于协议纠纷而产生运营安全隐患。
第三个就是要积极创新，必须适合中国国情。我个人觉得，不管别的国家做的怎么样，我们只能学习它的一些精神实质，具体的模式必须创新，必须结合国情、市情。比如四号线，市情是什么呢，就是在模式制定时就已经开工了，A部分已经开始建了。其实还可以有很多变形，我个人觉得投融资这东西的魅力就在于你可以不断的进行各种组合，单一的方式是没什么出路的。社会发展到今天也是这样的，一种新产品就是各种新技术的一种组合。不断的把各种技术集成起来，技术和商务策划的结合，技术和技术之间的结合，才有新产品。金融也是这样的，政策变了，金融工具和政策之间的组合、金融工具之间的组合、金融工具和行业特征的结合等都可以创新，这些都是我们投融资创新的一些基本的思想方法。
记者：谈到创新的问题，您觉得PPP从引入到中国之后，我们都有什么样的创新点呢？
王灏：我们的一个重要创新是探索了新型的盈利模式。轨道交通推行PPP的一个大的问题就是要构造营利模式，这是核心。
要想吸引投资，没有营利模式是不可能做到的，大家都知道地铁是亏损的，谁会来投资？那怎么样打造营利模式？就像企业上市一样，一个亏损的企业可以通过分拆实现上市。一个完整的事物，你不从一个结构的角度看，老从表面整体角度看问题，有时候是没有出路的。但你把这个事物解剖了，你要把事情剖开来看的时候就会豁然开朗，为什么毛主席说要解剖麻雀呀，就是这个意思。
围绕如何建立营利模式，我最后提出了现在已经比较完整的“前补偿”、“后补偿”两种PPP模式。
表格一：前补偿模式与后补偿模式的比较
王灏：还有一个方面的问题是要在形成企业内部的运营机制上加以创新，让它在不挣钱的时候亏的最少，效率最高，机制的问题说到底还是体制的问题。过去你没有核算，或者那些核算跟大家没有关系，现在我们核算了，干多少活给你多少钱，都有清晰的界限。实际上，建立科学的政企关系的本质就在这里，你给我划清道了，那我们就有目标了，赔了赚了我企业清楚，政府也清楚。实际上第二轮的经济改革，核心问题也在这个层面上，因为你不改的话不仅仅是经济问题，最后变成社会问题和安全问题。
另外还要在所有制形式上推进创新。我们过去有一个误区，以为所有制形式会影响安全生产，你看我们那些个煤矿，过去我们认为私有的煤矿老出事，因为投入少，不规范不安全，政府就关了很多，结果这两年我们发现，国有煤矿也老出事，后来我们发现不是所有制形式决定安全。日本的高速铁路，精密程度更高，不是也私有化了吗，可见所有制不是主要问题。国外很多私有的东西其实经营也很好。国内之所以出现这么多的分歧，其实是打破利益格局过程中必然出现的问题。
再有，我认为轨道交通不能搞BOT，当然BOT实际上是PPP的一种，但轨道交通对安全的要求，是BOT模式不能满足的，BOT更适合对公众利益和安全要求不是特别高的领域，即使是停产停运了，也不会对公众安全造成重大的影响。但是像地铁等与公众安全关系非常强又存在政府补贴的领域，就一定需要有一些为其量身定做的特定模式来解决。
应推动实践，而不是空谈
在PPP模式中，各个参与者都很重要，但是主要的驱动环节是政府，PPP模式主要的就是要推动政府改革。轨道交通采用PPP模式，不是主张一条线路引进一个投资主体，更强调的是建立清晰的政企关系，要带动体制的根本变革；不是简单的为了融资而融资，更强调的是要通过产权的变化带动体制机制的变化。
——王灏
王灏：第二轮的改革是优化投资环境，改革投资体制。我们过去的改革只是重视审批手续的简化，这其实是不够的，或者说是没有抓到重点，第二轮改革的重点应该是体制问题。在这一轮改革中，政府在对公共产品或准公共产品的管理上要做好以下几方面角色和职能的转变：第一是制定政策标准，在目前的环境下政府还应主导和促进相关法律法规、技术标准的建立和完善；第二是做好监管，包括建立和执行政府对企业在运营、服务、安全等方面的监督、约束、激励规则与机制；第三是具体的项目运作，包括通过签署和履行合约来建立并维持政府与项目公司之间的合作伙伴关系，并承担相应的职责和风险，从国内外经验来看，这种职能应当与监管职能进行适当的分离。但不管政府角色与职能如何改变，政府部门在任何情况下均应当保护和促进公共利益。西方国家也是这样，效率达不到市场的要求，政府的资金跟不上建设的需要了，这样才会推动体制的改革，目前来看采用PPP模式是推动基础设施行业进行体制改革的一个手段。
最后我还想强调几点：
第一个就是PPP需要实践，它的推进需要一个过程。我们现在还在讨论是否适合国情，还在争论，其实很多新思想或新事物的产生和发展都经历了这么三个阶段：第一个阶段是冷漠对待，第二个阶段是激烈争论，第三个阶段是形成普遍的共识。所以说存在争论未必是件坏事，说明我们已经走到第二个阶段了。改革的过程涉及到的利益主体很多，要得到各个方面的理解和支持，这需要有一个过程。
第二个是轨道交通采用PPP模式，并不是说要一条线路引进一个投资主体，更强调的是建立清晰的政企关系，要带动体制的根本变革；不是简单的为了融资而融资，更强调的是要通过产权的变化带动体制机制的变化。轨道交通要有适度规模的优势，不能过多分解，也不宜引进太多投资和运营主体。
第三个就是简单的讲轨道交通“一体化”好或是“三分开”好都是片面的。一体化有一体化的优势，同样也有一体化的矛盾。过去轨道交通一体化体制下，交易成本也是存在的，
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