其次，广东省政府3成为一个极为重要的创新主体。应该说，它一直在努力改善广东省的交通状况，对铁路建设更是给予了高度重视。但是还不是体制创新者。民众创新主体形成后，广东省政府顺乎民意，很快与铁道部联合向国务院递交自筹资金建设三茂铁路的报告，标志着它已成为“合资铁路体制”的创新主体。其积极性来源于：加速铁路建设从而促进本地区经济发展，一方面使老百姓走上富裕，从而增加地方财政收入或减少对贫困地区的补贴，另一方面，获取中央政府的好评。应该说，广东省政府作为创新主体是在民众主体的推动下才形成的，也可以说是民众主体意愿的执行者。从这个意义上说，民众主体大体相当于诺斯和戴维斯所称的“初级行动团体”，而广东省政府即大体相当于他们所称的“二次行动团体”（戴维斯和诺斯，1979）。不过，这一判断只是在广东省政府作为创新主体形成的过程中和形成之初才成立。一旦它作为创新主体正式运作起来，很快由一个民众推动下被动形成的主体转变为一个主动领导民众、积极从事创新活动的关键角色，实际上承担了创新的组织和运作职能。当然，关键在于它与民众都能从这一创新中获益。从这个意义说，地方政府不等于民众，而是一个相对独立的创新主体。其从事的主要活动首先是委托省计委牵头，联合有关部门，具体负责三茂铁路建设和协调；二是与中央政府谈判，包括打报告、争取政策和其它方面的支持等；三是组建三茂铁路公司；四是进行三茂铁路建设的规划和组织；五是直接投资；六是依靠多种手段，帮助从别的渠道融资筹集资金；七是宣传，组织民众积极参与、支持。
再者，中央政府4从一定意义上，也是一个独立的创新主体。也许人们会认为：“国家管制”是变革的对象，中央政府是这一体制的化身，那么，逻辑上必然推出：它不可能是制度创新主体，而只能是阻碍创新的主体。这样的推理必须有两个前提：第一，铁路体制创新对中央政府意味着利益损失；第二，合资铁路体制的建立与国有铁路体制是此消彼长的关系。但是，事实上，中央政府是创新的支持者和参与者。因为中央政府也认识到了原有体制的弊端。同时，它也是新体制的需求者、受益者。因为中国铁路建设又有广阔的空间和市场。当然，中央政府不象地方政府那样直接从事许多实际上的创新活动，而更多的是给予政策上的支持或认可，或默认。对于其它主体来说，是要突破管制，而对于中央政府来说，是放松管制。[Page]
最后，是“三茂铁路公司”的成立，标志另一个重要的创新主体形成。“三茂铁路公司”不只是作为一个具体建设和营运三茂铁路的组织而产生的，更重要的是作为一种新的铁路体制的载体而存在。它是先形成的几个主体创新的极为重要的结果，而一旦产生就成为与其它主体一起实施制度创新的主体，而且从某种意义上来说，是最主要的创新主体。很快取代了广东省政府的“主要主体”的地位。因为民众主体不可能再成为主要的创新主体。地方政府毕竟是国家机构，涉及到铁路建设和营运，在市场体制不断发育的条件下，不是它愿意干和能够干的事情。在三茂铁路公司成立之前，地方政府确实是主要的创新活动的实施者。因为只能由它来实施。而它创新的关键就是组建“三茂铁路公司”。组建三茂公司是广东省政府有意识地把继续创新的主要任务从自身转移出去的一个理性选择。三茂公司取代地方政府的“主要的创新地位”，可以从以下几个方面来理解：第一，它成为三茂铁路的实际建设者和营运者；第二，它的活动代表制度创新的
