城市公交与农村客运因经营区域及线路重复设置引起的利益之争，虽是促成统筹考虑城乡道路客运协调发展的直接诱因，但真正使城乡公交一体化得以实施，则要归功于交通部2003年在全国开展“农村客运网络化试点工程”所提供的良好契机，以及农村大规模建设公路基础设施所奠定的硬件基础。
绍兴样本
浙江省绍兴市借助2003年的试点工程契机，结合当地经济发展实际情况，率先在浙江省开展了农村客运网络化建设，对原农村客运中巴车进行收购改造，开行了农村客运公交化班车，建立了县城至乡镇、乡镇至行政村的二级客运网络，开通了城乡公交线。
农村客运的公交化改造，促进了绍兴道路运输行业的发展，绍兴成为全国农村客运网络化建设十二个试点城市之一，受到交通部、省交通厅领导的好评，特别是实现公车公营的经营方式，彻底消除了承包、挂靠经营所带来的弊端，实现了城乡客运从粗放型向集约型、规模型转变。
问题和矛盾
除公共交通的公益性定位概念模糊和“城乡公交”管理缺乏法律依据之外，城乡公交一体化所存在的其他问题还有：
1．城乡公交一体化管理缺少前瞻性
城乡公交一体化能否顺利推进，有一个很重要的因素，就是对“镇到乡村”的三级客运网络的管理。可以想象，用管理城市公交的办法来管理城乡公交，定然难以奏效。城乡公交一体化要求管理部门统筹考虑城乡公交的发展，统筹建设相应的基础设施，必须要根据农村公交客流的特点和农村群众的出行要求，摸索农村公交客运的发展规律，形成适合农村需要的公交客运组织模式。现在，不少地方对农村公交客运的管理还停留在强制完成农村通达率、延伸公交线路的层面上。行业管理部门对此的考虑还缺少前瞻性，缺少从经济学角度对农村客运市场的深入研究，缺少对新农村建设政策的深层研究，还未能尝试在政府主导下以经济学原理、市场化运作的办法来解决农村公交客运问题。
2．国有公交企业缺少行政制约手段
公交线路的经营权已经纳入特许经营范畴，基本形成垄断经营，尤其是实行低票价政策，政府给国有公交企业的补贴使企业生存不成问题。在垄断体制下，对国有公交企业的管理，不论是政府还是行业管理部门，都缺少足够的行政制约手段，缺少行业管理规定和相应的制度。
近年来，中央屡次提出要打破行业性垄断行为，其中就包括城市公交。但由于种种原因，国有公交企业的体制改革工作步履艰难。如果失去了政的保护，在相同条件下开展竞争，国有公交企业或国有控股公交企业很难体现优势。
3．城市公交与城乡公交有待进一步整合、有效衔接
当前各界对城乡公交化的概念，还有许多不同看法和争论。建设部门管理的称城市公交，交通部门管理的以前只能称城乡客运，现在一些地方的城市公交划归交通部门管理后，就渐渐被称之为城乡公交，但是“城乡公交”的定义全国没有一个准确的说法。
城市公交与城乡公交虽同属公共旅客运输系统，但长期以来两者分别为城市和农村两类居民提供不同形式的出行服务。由于城市公交线网规划大都由政府编制完成，针对复杂多变的现实状况具有滞后性，且城市公交企业一时也无力及时填补新增公交盲区。而城乡公交的线路资源相对分散，实际的经营主体较多。城市公交与城乡公交在线路延伸、交叉、重叠问题上矛盾突出：城市公交组织化程度高，集约化经营，享受特许经营权；而城乡客运市场开放，多家经营，车辆实行单车承包、租赁经营。两者在票价、税费政策、承担的社会义务等方面存在较大的区别。因此，怎样使两者的资源进一步整合，任重道远。
发展之路
城乡公交一体化建设的最终成效，要体现在方便城乡居民出行上，体现在公交的运输效率上，体现在公交设施的建设上，体现在公交经营的开放上。为此，需要加强几方面的工作：
1．切实转变政府职能，让公交优先真正得到落实。
在优先发展公共交通中，政府主要任务是加强法规、标准、规范的制定和组织实施，进一步完善城乡公交技术标准体系；依据有关法律、法规，加强对城乡公交客运市场的宏观调控和统一监管，在管理体制上打破城乡二元的格局，由一个主管部门进行统一管理；落实公交扶持政策，提供给公交车辆合适的路权优先，从经济政策上给予农村班车或运行于农村的公交化班车一个平等的待遇；依法查处各种非法营运活动；规范城乡公交企业经营行为，监督检查企业服务质量；监督城乡公交安全工作，保障城乡公交的运营安全。
2．探索和创新交通需求管理方式，提高管理水平。
城乡公交一体化的顺利推进取决于城乡公交与城市公交的有效整合，而解决城乡公交与城市公交矛盾的最终途径是对公路短途客运的再定位。长期以来，公路短途客运被定位为点对点的公共服务，短途客运为适应城乡客运一体化要求，在向公交化运营模式的转变过程中，往往受到许多阻力，包括站点设置、车型选择、载客率等。要解决短途客运与公交的矛盾，必须在观念上有较大突破，必须认定短途客运也是以汽车运输方式为城乡居民出行提供服务的公共交通方式，与城市公交为城市居民提供出行服务的性质是完全相同的，因此，应当允许其按公交的模式运营。另外，经营主体模式的改革应由多家竞争经营，经营主体多少应视城市规模而定，适当加以限制，从而有利于企业做大，有利于提高其承担经营风险和社会公益义务的能力。
3．制订和完善服务质量考核制度，强化监督。
公交事业是公益型事业，需要进行必要的服务质量考核和社会的监督。行业管理部门应当制订服务质量考核标准，建立信用评定和服务质量考核通报制度，建立行业投诉举报制度。在政策引导上，要扶强扶优，促使公交企业科学组织线路，提高经营效益，使有限的资源发挥最大的社会效益。如，公交线路的调整和新辟，需要从全社会角度进行考虑，从方便群众的角度出发，进而提高企业的营收，节约成本。新辟线路时，在遵循公交线路区域经营为主的指导思想下，进行服务质量招投标，使线路经营公开化、透明化。
4．加快基础设施建设，创造良好的硬件环境。
解决这个问题的唯一办法，就是加大政府的投入。首先，应在城市土地出让金中划出固定的比例，积极拓展建设资金渠道，鼓励社会资金投入到城乡公交基础设施的建设上来。其次，在土地使用上，要按照国家有关政策，实行划拨，保证城乡公交换乘站场建设用地。最后，加快车辆更新，加大科技投入。启动GPS智能化管理系统，提高对车辆的实时调度监管能力。实施非接触式公交IC卡系统，实施票区制，并覆盖到多种公共客运方式中。
5．加大整顿力度，净化城乡公交运营环境。
实现城乡客运一体化是解决农村客运“散小多乱差”现象最有效的办法，能从根本上解决农村客运市场弊端，规范经营行为，提高服务质量。全面开放城乡客运市场，打破城乡线路运行界限，清理公交线路和站点，落实安全责任制，建立安全奖惩制度，建立联合执法机制，对无视交通法规、擅自抬价、非法竞争的社会车辆，依法严厉惩罚和打击，以维护城乡公交的正常运营秩序。
（作者单位：绍兴市道路运输管理处）
