一、当前我国城市建设、运营和管理中高成本现象
1.表象分析中的高成本现象。近二十多年来，我国的城市建设发展迅速，城市面貌发生了巨大的变化，但是所付出的成本也是高昂的，其具体表现如下:
（1）不计算初始建设成本，建大广场，修大马路，造“现代公共建筑”，抬高了城市建设、运营与管理的基础成本。
（2）不考虑日后的运营与管理成本，造成城市基础设施重建与扩建无休止地进行，后续成本不断发生。其中城市马路的“拉链”现象就是明证。根据有关方面的测算，我国城市道路每挖1米需花费约1.4万元人民币，按2004年末我国城市道路22.3万公里计算，如果每年有1%的道路要做“拉链”手术，年所耗费的资金将达300多亿元。另外，在城市的绿化建设中，只注重美观，却不考虑日后的养护成本，所以大铺草坪，少植树木。这样做不仅不能充分发挥城市绿化的生态功能，而且会大幅增加草坪的养护费用，浪费大量的水资源。等意识到这一问题以后，又要重新植树，从而出现二次绿化工程现象，等等。
（3）不关注相关的隐性成本，有意或无意地给城市建设、运营与管理增加诸多的额外成本，大大影响城市的效率。城市重大建设项目决策的失误，会导致良好机会——空间发展机会、产业发展机会、社会发展机会等的丧失，产生日后难以弥补的机会成本;在城市建设、运营与管理过程中，只顾上项目，不注重项目实施的科学组织和相关部门的相互协调，会造成交易环节和摩擦系数增加，既影响城市建设的进程和城市运营与管理的效果，又在无形中大大增加交易成本和摩擦成本。
2.模式分析中的高成本现象。近二十多年来，我国城市建设与发展的主导模式有两种:“外溢——回波”模式和“跳跃式”或“筑巢引鸟”模式。在推进这两种模式的过程中同样存在着高成本现象。
（1）所谓的“外溢——回波”模式，就是城市建设和功能开发都在原有空间范围扩张，先是平面向四周摊铺，以后再向空中和地下延伸，当现有空间被填满后，城市建设项目层层向城市周围外溢。由于外溢部分的功能与中心区保持着密切的功能联系，使得中心区功能进一步强化，导致中心区土地供给紧张和地价上升等回波效应，从而迫使中心区拆除原有建筑，以提高土地的利用强度，并进行基础设施的新一轮更新。这种模式极大地提高了城市的建设成本，其中包括:一是巨大的动拆迁成本。如中央电视台搬迁，仅前期征地费用高达14亿元，平安大道改造超过20亿元，但用于道路改造的为1亿元;二是城市历史积累财富的大量破坏所付出的成本，使得历史街区和历史建筑的保护变得越发困难，而且这种成本是无法收回的;三是中心区地价在“回波”效应的作用下不断上升，造成潜在的城市发展机会大量流失，无形中付出了很高的机会成本;四是基础设施要完成新一轮更新所必须支付高昂的门槛成本，等等。
（2）“跳跃式”或“筑巢引鸟”模式，是指在政府行政主导下，跳出原有城市空间，在新址首先建设行政中心，并以行政中心来带动其他要素的集聚，或者以“筑巢引鸟”方式搞各类开发区和现代居住小区，从而构筑城市新的增长点。这种模式只考虑供给不顾及需求，只追求所谓的城市形象和隐藏在背后的政绩，不计算付出的成本，因此往往会出现产业跟进缓慢，社会配套设施建设脱节，物业空置率较高和工作人员钟摆式流动等现象。这些现象所发生的成本包括：很高的运营、管理及养护成本，工作人员额外的通勤成本，一定时期要素难以集聚的隐性成本和有限土地资源利用的机会成本，等等。
3.制度分析中的高成本现象。由于我国城市建设、运营与管理的体制不够完善，因此制度制订及制度执行过程中的问题较大，造成交易成本和摩擦成本过高。其主要表现如下。
（1）决策制度不科学，导致不计成本现象屡见不鲜。在信息不透明和决策缺乏民主的条件下，以首长为主导的决策制度，往往会造成建设项目投资的失误，不仅使有限的资金浪费，并且给项目的运营与管理带来沉重的经济负担。如果要纠正项目的失误，发挥其正常的功能，必须进行重建或改建，从而使成本无限制地增加。因此，城市建设、运营与管理中决策制度缺乏科学性，是造成高成本现象的制度根源。
（2）建设与管理制度不完善，造成交易成本和摩擦成本过高。由于城市建设、运营与管理的法律法规体系不健全，加上各管理部门的工作重点和工作的价值取向不尽一致，所以无论在项目实施过程中，还是在项目建成后的运营与管理中都会出现相互扯皮、相互推委、互不配合甚至扯后退等现象。这些现象不但大大降低了工作效率，而且使交易成本和摩擦成本大幅上升。从长远看，这种不利于节约的制度成本会阻碍要素的集聚和规模经济的形成与扩张。
（3）制度体系存在缺陷，为寻租成本的增加提供空间。在以行政为主导的制度体系框架下，城市各个管理部门可以运用手中的权力在城市建设、运营与管理多个环节设置寻租机会，并且从中得到一定的经济利益，从而产生了寻租成本。这一成本无法计算，最后都进入项目的总成本，并且是由公共财政或一定范围的市民群体负担。寻租是腐败的根源，腐败案子的增加与寻租成本的上升是成正比的。我国多个省市交通建设部门的腐败案例就是明证。
二、制订和实施低成本推进战略的要点
1.解放思想，大胆改革现行制度，抑制政府不计成本的偏好和冲动，消除寻租空间，使低成本推进战略的制订与实施有可靠的制度保证。在现有制度条件下，由于政府尤其是地方政府既可以利用计划手段来控制和支配一定的城市资源，又可以利用市场手段和现代金融工具来配置资源，因此其配置资源的权利和配置资源的总量实际相当大。但是，资源配置权利的运用却缺乏制度的充分监督和约束，这就为地方政府产生投资冲动和不计成本的偏好提供了制度便利与经济基础。所以，要改变这种状况，必须解放思想，大胆改革现行的制度。
（1）改革财政预算、项目预算等制度，变预算的软约束为硬约束，从源头上解决投资冲动和不计成本的现象。城市财政预算的制订和实施必须做到信息透明，细目清楚，并且要在地方人大接受质询，年度财政预算要有2/3的人大代表投票赞成方能有效。项目预算的执行力度要强化，其重要的路径就是建立项目专用帐户，按工程节点拨付资金，限制层层分包，实行成本的全过程控制等。其中项目成本全过程控制，不仅要控制项目的建设成本，而且还要控制项目运营周期成本的全部内容。实践证明，只有当项目运营周期的成本得到有效的控制，其成本才会显著降低。
（2）改革城市建设、运营和管理项目的决策制度和审批制度，提高决策的科学性，降低后续成本和减少寻租空间。首先，要将政治决策和项目决策分开，因为政治决策可以不计成本，但是项目决策必须成本为先。因此，城市重大建设、运营和管理项目决策与审批制度的构建模式应该是：政府提出、专家论证、市民参与、政协咨询、人大投票、管理部门立项。从表面上看，这个决策过程较长，但可以避免项目决策失误造成的无法弥补的后遗症，其综合成本会趋于更加合理。同时可以消除滋生腐败的寻阻现象。
（3）改革城市投资建设和运营管理制度，减少交易成本与摩檫成本，提高各项目的效率。对经营性项目，应不断完善项目法人责任制，并且进行完全的公司化运作。项目法人要承担项目的策划、资金筹措、建设施工、项目运营、成本控制、债务清偿资产保值增值等全部责任。对准经营性项目，可以实行有限责任制，即在成本核算的基础上，承担控制项目运营与管理成本，以及保证项目有效运营等责任。对非经营性项目，建设上可以实行“代建制”，运营与管理方面可以进行市场招标，这样做即能控制建设成本，又能减少运营和管理成本。
另外，要打破行政性垄断制度的束缚，按照合理分工的原则来分摊项目的成本与风险，并且完善监管制度，鼓励和发挥舆论及市民对项目建设、运营与管理的监督作用。
2.勇于探索，积极创新城市发展模式，合理利用机会成本原理，从源流上推进低成本战略的实施。从城市建设、运营与管理过程中成本发生的角度看，成本发生的基础条件是在成本发生的时间源流、空间源流和操作流程源流交汇中产生。成本发生的基础条件是城市可利用资源的性质及其相互之间的联系方式，包括资源条件、人口及城市规模与质量、城市制度与组织结构、以及城市对外联系等。因此实施低成本推进战略的重要内容，就是根据成本发生源流来设计相关机制和措施，以便改变成本发生条件——改变成本结构——建立成本竞争优势。
（1）创新紧凑型城市发展模式。我们认为，根据我国大、中、小城市的实际情况，应该提倡单一中心紧凑型、廊道型或簇束型的城市发展模式。创新紧凑型发展模式的本意就是降低城市建设、运营和管理成本，其所要达到的目标包括：控制城市蔓延，实现可持续发展的城市形态，减少基础设施建设的门槛成本;通过城市复兴保持城市中心的活力，控制旧城改造的拆迁成本;鼓励公共交通的发展，降低因小汽车增长造成的污染成本;减少由于城市郊区化所带来的土地利用功能的物质性分割，避免社会摩檫成本的大量发生;降低能源与土地等其他资源的消耗，保持各种资源利用的永续性。
（2）倡导以TOD为导向的城市开发模式。TOD的内含主要是公共交通站点不仅充当与周围其他区域联系的枢纽，并且还要作为这个城区开发的轴心，在其周围进行从高密度到低密度的梯度式土地开发，混合布置居住，商业和其他公共服务设施，并且按距离长短配置接驳工具，使其形成“流”、“留”相对统一的格局。TOD是以公共交通系统为基础具有区域性尺度的城市开发模式，也是促进各要素向既定方向流动的有效方式。
（3）建立一体化的运营与管理模式。城市基础设施大多具有系统性的特点，因此在其运营与管理中不能因为强调专业化而过分加以分割。分割越细，成本点越多，成本付出也越高。在具体的实践中，建立一体化的运营与管理模式，不仅可以保证设施运行的可靠性，并且还能减少浪费，节约各种成本。
3.积极实践，充分利用现代信息和网络技术，为有效实施低成本推进战略提供技术保障。在城市建设、运营和管理中，充分运用现代信息和网络技术，不仅可以提高工作效率，而且还能节约资源的投入。这是改变成本发生基础条件的重要手段，也是成本持续降低的潜力所在。
（1）加强城市的数字化建设步伐，逐步建立具有战略性、基础性、公益性的公共数据库，并且做好推广应用工作。
（2）鼓励应用各类信息与网络技术，完善城市地理信息系统，并将这些技术注入到城市规划、建设、运营和管理工作中去，降低成本的基础上提高城市的运行效率和管理与服务水平。
（3）不断完善政府网功能，对政务信息资源进行综合开发与利用，加强信息的对称性，提高信息的利用率，不但要满足社会各界对信息的需求，同时要通过各类信息技术的应用，提高政府决策的科学性，以及服务的有效性。
4.注重细节，在城市建设、运营和管理的各个环节中去挖掘降低成本的潜力，使低成本推进战略的实施落到实处。成本的节约是点点滴滴的过程，同时来自于各个环节，因此要真正落实低成本推进战略，必须从我做起，从细节着手。
（1）在城市规划与城市设计的过程中，要关注各要素在空间配置时的成本问题，不能只顾形态壮观而不计成本的未来付出;要科学地规划与设计好各个功能区之间的连接，尤其是交通的连接和各种管线的连接，以避免今后二次成本的付出。
（2）在城市各类项目的建设过程中要实行全过程成本控制。全过程成本控制的要点就是:预定成本限额;按限额拨付成本费用;对实际成本与限额成本进行比较，以衡量与评价项目建设的效果。在此必须强调，今后对建设工程项目的评价，不仅要看工程进度、工程质量，更要看成本效益比。在同等效益条件下，成本越低，项目的成果越大。
（3）在城市运营与管理过程中要进行成本核算，其中包括:组织成本的核算，财务成本的核算，以及其他成本的计量等。由于城市的运营与管理是建立在一定的组织形式基础之上的，因此组织成本在城市建设、运营和管理的成本构成中占较大比重。于是对组织成本的核算显得更加重要。组织成本有显性部分和隐性部分，后者主要包括:组织的机会成本，组织的结构成本，组织的信息传递成本，以及组织的反应与作为成本等。要降低和控制组织成本，首先应该在构建组织或改革组织之前聘请专业的咨询机构进行组织设计，将组织的机会成本和结构成本控制在一定范围之内，杜绝组织先天的不足;其次分析组织运行中产生的成本，尤其是人工成本，并根据成本分布在组织中进行人力资源的优化配置，做到人员的素质与岗位匹配，充分发挥每个运营与管理人员的聪明才智，真正达到运营与管理效率高、成本低的目标。 （作者系上海财经大学教授）
