(1)自上而下强制型
在实行计划经济的前苏联及存在东方集权色彩的某些资本主义国家(如日本、新加坡),规划基本是计划的代名词,国家具有完善的区域规划编制体系及保障体系。区域规划的强烈指令性使其成为一种绝对的政府行为,规划成为国家干预、调控地方发展的有力工具。实际情况是除了少数国家较为成功外,这些规划虽然表面上具有强大的权威,但大多由于难以调动地方的主动性,往往缺乏可操作性。
(2)自下而上放任型
由于自由经济意识形态在政治、文化领域的全面渗透,"控制"的观念在这些国家并不受欢迎。市场的盲动性和生产的无政府状态使规划缺乏稳定的地位,时而被政府当作防止市场失效的工具,时而被视为避免经济危机、政治危机发生的临时权宜之计。综合性区域规划在这些国家(如美国)基本不能真正开展。"区域性的规划"实际是为无数单项的规划、契约或法规所取代。美国国家级的规划管理机构主要职能是通过制定全国或全区的立法和分配国家对区域建设的财政补助(联邦基金),来干预影响地方,因此美国对区域物质环境发展和变化的管理能力要比许多欧洲国家薄弱得多[2]。
(3)控制与引导双轨型
在奉行"第三条道路"[2]的西欧国家,其相对集权的价值观及并不宽裕的生存空间,使得区域规划不仅成为政府的一项重要工作,亦能基本得到整个社会的认同。政府通过权威的规划、完备的法规、开放的规划体系、市场化的经济手段等,将控制与引导较好的结合起来,基本保证了区域规划由编制到实施的一致性。
我们既不能重蹈绝对强制的计划模式覆辙,也不能采用自由放任的市场模式。新的区域规划要求在自上而下与自下而上的力量之间进行磨合、平衡,转向双向互动互求、协商型规划。在西方国家称为"非正式规划"[3][4],即利用咨询、讨论、谈判、交流、参与等措施,在正式的规划途径之外,开辟一条不完全是官方的意见交流和协商行动的渠道,通过制定公平准则,建立公开的规划体系,广泛吸收各种利益集团(政府、部门、社团、企业等)参与规划的全过程,以寻求解决区域发展中的各种利益冲突的方法和途径,制定出一个透明度高、可信度强、满足全社会愿望的区域规划(契约)。因而这样的区域规划将被区域成员视作"我们的规划"而自觉去履行。这一点对我国传统的区域规划编制思维的改造是有重要意义的,虽然这个过程可能意味这大量的时间与精力耗费,但却是使区域规划由图纸走向实施的重要保障。这种协商式的规划可以处理包括经济结构的调整、就业市场的开拓、环境污染的防治、以及土地资源的需求、开敞空间的建设和区域基础设施的共享等问题,也可运用在目前已经频繁出现的有关争夺城市发展机遇和信息共享处理等方面。这在我国的"珠江三角洲城镇群协调发展规划"、"江宁县域规划"等中已有较明显的体现。
2.2由经济单目标型规划转向综合目标型规划
传统的区域规划尤其是城镇体系规划,是以生产力的布局为核心任务:"本质上讲,城镇体系为我们提供了一个区域经济投入与产出组织的视角"(L.S.Bourne 1980),"(在计划经济时代)城镇体系规划的根本目的就是要使国家的资本得到均衡的配置,甚至还带有限制资源、资本''计划外''流动的企图"(顾朝林1996)。在以经济目标为根本内在驱动的情况下,区域规划中虽然对社会发展、生态环境保护等也有一定的涉及,但大多是作为一种"标签",无论是规划者还是执行者,都没有将其放到真正重要的地位。
粗放型的经济增长模式是用国民生产总值和国民收入的总量与速度的增加掩盖自然资源衰竭、环境功能退化所代表的真正经济成本,但如今我们已经直接感受到了漠视环境成本所带来的昂贵代价[3]。另一方面,人们越来越大越认识到,"经济增长"与"社会发展" 是两个完全不同的概念,由于社会发展极化、文化冲突、权利分割、社会需求多元化等引发的社会问题,许多必须在区域规划中找到解决或缓和的途径。20世纪90年代以来,为解决日益突出的人口、资源、环境与经济社会发展问题,区域规划在内容、范围、理论研究与方法技术等方面都发生了巨大的变化。区域规划从内容看,越来越由单目标的物质建设规划或经济布局规划为主开始转向综合的区域发展目标规划,规划中的社会因素与生态环境因素越来越受到重视,生态最佳化成了未来区域规划的新方向。美国区域规划协会指出:表征生活质量的"3E"正日益成为评判区域在国内外竞争力大小的标准[4]。总之,一个基本的规划理念是,社会与生态环境尺度必须同时作为衡量最佳规划方案的重要标准。
2.3由城镇为重点转向区域、城乡整体规划
传统的区域规划由于将规划视野过多囿于经济生产领域,因而将区域的经济中心——城镇作为规划研究的重点,而将区域中其他基质地域(生态地
