但是经济和社会的发展不仅创造了越来越多城乡界限日益模糊的城镇密集区、都市连绵区、城乡混合区等表象的空间形态,而事实上从更为深刻的层面将城镇与区域、乡村的发展紧密地联系到了一起。以创新为第一生产力的知识型经济将从根本上改变了城市与乡村的关系:乡村不再是作为为城市单纯提供生产要素的依附地,而实现了多种要素的相互组合流动;乡村的经济、社会、生态价值被重新发现和理解,城市的持续发展是以乡村的健康成长为基础的;经济成长的创新机制,有可能使传统城市地域以外的空间得到优先发展,从而改变由城市至乡村的单一扩散方向。城镇以外的区域基质空间不再是单向被动地承受城镇的资源耗费和经济、社会的主宰,而对城镇的发展越来越表现为依赖与制约并存、支持与竞争并存的格局。"城乡一体化(Urban-rural
Intergration)"虽然仍有词意表达上的争议,但作为一个区域城乡整体规划、整合发展的目标理念正日益被广泛接受。
2.4由面面俱到型规划转向问题型规划
在经济模式由计划经济向市场经济转轨的过程中,我国区域规划依然延续了无所不包的庞杂色彩。由于对市场环境中许多变动因素无法把握,甚至规划了许多无法调控的经济生产内容,如此面面俱到的规划,不仅耗费了大量的规划精力与财力,也影响了有关各界包括规划人员自身对区域规划实际效果的看法,实际上也削弱了区域规划的权威性、科学性。
区域是一个处于时代变化中复杂综合体,区域规划只能是有限目标的规划。区域规划必须抓住其真正能发挥作用的内容进行规划,针对每个规划的特定区域、特定时断、特定背景的要求,进行针对性的"重点问题"规划,提高区域规划的编制效率与效果,力戒面面俱到、泛而无物。在此方面,日本的历轮国土综合规划是非常有代表性的:日本第一次国土规划主要是实现生产力的最优经济布局,第二、三次的国土规划则主要是逐步解决全国经济发展的不均衡问题。第四次国土规划则着重强调人口高龄化、信息化和国际化,把建设舒适开放的安居社会、形成安全而富饶的国土、整顿充实长寿社会中的生活空间和整备交通、信息和通信体系作为主要议题。第五次国土规划则将提高日本在全球经济社会发展中的竞争地位与能力,及建立高水平的地域文化目标作为规划的主题。
2.5由单方案刚性规划转向多方案弹性型规划
毫无疑问,今天我们面对的是一个多变的环境、网络化的社会,但正如法国第八个国民经济计划所指出的那样:"未来越是朦胧,计划(规划)越有必要"。多变的环境对规划也提出了更高也是更为现实的要求——如何实现规划的灵活性与弹性。
保证弹性和调控程度的平衡是区域规划有效性衡量的标准。必须将原来以行政手段为主的计划型规划转变为以价值手段为主的计划与市场兼容型规划,将原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划。当然区域规划更应体现出多目标、多方案的弹性特征,在全球化过程中使区域发展具备更大的应变性,防范各种风险与被动的境况。
2.6由虚调控型规划转向以空间管制为手段的实调控型规划
传统区域规划效果低下而难以对区域发展起到真正调控与引导作用,其中一个重要原因是尚未找到其真正赖以调控区域发展的"权力法码"。区域规划不同于其他综合的区域经济社会发展规划(计划)根本之处是:区域规划是一种以空间资源分配为主要调控手段的地域空间规划,即制定"空间准入"的规则、实施"空间管制",是实现其由虚调控型规划转向实调控型规划的关键"法码"。在市场经济环境中,空间管制如同法规、税收等一样,是政府握有为数不多而行之有效的调节经济、社会、环境可持续发展的重要手段。在当今环境中,区域规划作为一种空间地域规划,它不是再仅仅被动地对社会经济发展计划进行地域上的落实,而且更重要的是通过"空间准入"规则(空间供给的多少、分区发展的限制等)来主动对社会经济发展进行必要的调控,修正其中不合理的部分。即区规划既要把国家和地区经济发展政策和社会改造意图综合反映在空间环境建设上,也要通过规划对有关社会经济政策及意图提出建议和补充。
区域规划必须由以前的以生产力布局和城镇体系布局为重点转向以空间资源配置为重点,划定各种用途管制区域,并制定相应的空间使用要求,在区域中划定鼓励发展地域、引导发展地域、限制发展地域、禁止发展地域等多种不同的空间类型[5]。刘太格先生最近将新加坡成功规划经验概括为:"由大到小、由远到近、由不可开发到可开发"。在各种空间类型中,最为首要的是划定非发展地域的界限和制定保护的要求。"优势区"是德国在区域规划中作为生态平衡的一种规划理念和手段提出来的,其是指区域中一些具有单一职能或多种职能的农村
