１９４９年以前，我国土地基本上实行的是私有制。从１９４９年到１９８２年，中央人民政府着力推行城市土地国有化政策，使我国城市土地产权制度发生了根本性变化，最终形成了单一的城市土地国家所有制模式。这种土地所有制形式与整个生产资料所有制形式基本吻合。它在一定程度上为国家的基本建设、政治稳定奠定了重要的物质基础。１９８２年通过的《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这就是说，２０世纪８０年代以前我国城市土地的所有制形式基本上是单一的国家所有制。随着时代的发展，这种单一的土地所有制形式，逐渐成为经济发展和城市建设的制约因素。
１９８７年，深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块国有土地的使用权，此后又以公开招标、拍卖的方式出让土地使用权。１９９０年，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了明确规定。１９９８年，通过了修订后的《中华人民共和国土地管理法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。至此我国城市土地的所有权及其实现形式发生了重大变化。如果说城市土地由私有个体转变为国家所有，是一个历史性的转折的话，那么城市土地由无偿占有到有偿使用，则是又一次历史性转折。归国家所有的土地以有偿的形式出租或转让，是市场经济发展的客观要求，也是城市化建设的现实需要。
现在的问题是：按法律规定我国城市土地属于国家所有，但这里的国家是单指中央人民政府﹖还是包括地方人民政府﹖在这个问题上法律规定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央人民政府和地方人民政府之间经常发生激烈的碰撞和摩擦。表现为对土地出让金分成比例的矛盾以及越来越多的地方人民政府直接参与的“土地违法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地开发利用、出让转让只能由地方人民政府实施。那么中央人民政府如何行使对城市土地的所有权，中央人民政府与地方人民政府如何划分产权，这是一个现实问题。我们通常说的城市土地的国家所有，实际上是国家在代理全体人民行使对土地的所有权。虽然全体人民理论上可以拥有国有土地的所有权，但具体由谁来行使实际上的支配权，却成了一个难题。
传统的城市土地产权制度有诸多弊端：①城市土地国家所有权在经济上难以实现。②城市土地占地者成为事实上的所有者。③城市土地的利用效率十分低下。④不利于城市的建设与发展。⑤助长了社会“分配不公”的不良倾向。⑥容易滋生寻租行为和腐败现象。为此，我们必须明确界定城市土地所有权及其实现形式。
马克思曾经说过，法的关系的内容是由经济关系决定的。土地经济制度是土地法权制度形成的基础，它决定土地法权制度；而土地法权制度对土地经济制度具有反映、确认、强化、保护的功能。完整的土地经济制度，包含土地所有权、土地使用权、土地管理权。传统的城市土地制度是“三权合一”，国家既是土地的所有者，也是土地的使用者，同时还是土地的管理者。我们认为，土地制度的改革应当实行“三权分离”。所谓“三权分离”是指土地的所有权、使用权和管理权的既相对独立，又相互制约，即将土地的所有权、使用权和管理权相分离。中央人民政府国家对土地拥有绝对的所有权，城市土地作为国家财产神圣不可侵犯。企事业单位经国家批准可以有偿拥有城市土地的使用权，可以依法进行土地的使用权的出租或转让。地方人民政府城市人民政府依法代表国家行使土地经营管理权，一方面对城市土地进行储备和开发，另一方面具体负责土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止等管理活动。
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