(2002-11-28 10:35:21)
【摘要】 以常州市城市规划管理为例，从规划分权体制国有的弱点和不足，及其给城市发展带来的负面影响出发，呼唤建立起适应城市现代化和城市化，形势需要的整合的规划管理体制，并具体设恕丁这一体制。
【关键词】 规划体制；城市规划管理；常州
1 问题的引出
实施城市规划的最终目的，是通过一系列科学而有效的行政管理手段来实现城市空间的整体、有序发展。如果说城市规划的科学性，我们主要可以通过对城市的研究、规划的编制来进行保障；那么城市规划实施的有效性，则必须通过行之有效的行政管理手段来完成。如果说中国目前城市规划存在诸多问题的话，那么作者认为，主要的问题还不是来自于城市规划研究与编制，而正是来自于规划管理的体制。
在我国纷繁复杂的城市规划管理体制中，制约城市规划实施有效性的最主要症结，是在于城市规划权力体系的建构与分解。不同于在我国其他许多行业管理的垂直性特征，城市规划的管理权限一直处于被严重肢解、分割的状态。尤其是在那些设区城市、设有各种“开发区”的城市。这种分权体制的格局，加之与中国现行的行政区划体制、财政包干体制等相叠置，就使得图纸上绘于一体的城市规划，在实施过程中就变成了各个行政主体的自主行为，“整体规划”意图被“诸侯实施模式”彻底粉碎了。随着我国经济体制改革的逐步深化和国际国内环境的变化，政府的行政事权体系也正在变动、重组过程之中，规划管理权是政府握有的为数不多而又行之有效地进行城市经济、社会、环境发展调控的手段之一。正是由于规划管理权力如此重要，其在政府权力体系重组过程中，又往往被作为重要的交换黯码。为了达成与各种地方政权的妥协，规划行政管理权被一再肢解、一再下放。
“开发区”曾经一度成为“城中之城”，其规划管理权基本都是超脱于城市规划行政主管部门制约束之外，这一问题至今尚未解决。而最近几年许多城市都通过行政区划的调整扩大了空间，这本身是一个促进城市健康、协调发展的积极行为，但却流行着一个规划权力"三年不变"的政策，使得行政区划调整的初衷及其所付出的政治与社会成本，都付之东流。
作为本文实证研究的常州市，其问题及矛盾的尖锐性具有广泛的典型性。提到常州城市规划及其管理在历史上的成就，不能不涉及到1980年代名噪全国的居住区规划领域。当时，除了居住区规划设计和实施管理的成功经验，在基础设施和市政设施规划方面(如排水中雨污分流制的采用等)，常州也领先于国内同类中等城市。作为当时全国的工业明星城市，常州在城市规划建设领域的成就，使其曾成为耀眼的明星和学习的参照。
但是历史上规划管理领域的成功并不能掩盖深层次的固有矛盾。随着改革开放和城市化进程的不断加快，市场经济条件下面临的利益多元化、区域分割、职能分割等原有行政体制所潜伏的缺陷逐渐显露出来：按照原有体制，各区政府设有规划管理机构，该机构行政上隶属于区政府或作为区政府的组成部门，其人、财、物权均由区政府统管，业务上仅仅受市规划行政主管部门的指导。在这种模式下，市规划行政主管部门对各区的规划部门并无实质性的制约和控制。这种情形使全市规划管理工作在横向和纵向两个层面上被分割开来：
（1） 在横向上，原规划管理体制造成了规划管理工作的地域性分割。各区政府在城市规划管理过程中，只局限于本区所辖地域，完整的城市规划在实施过程中被肢解了。这种情形在开发区的规划建设中表现得最为突出。改革开放以后，在内
