从2001年12月11日起，我国已经正式加入世界贸易组织，这是我国改革开放进程中具有历史意义的一件大事，必将对新世纪我国经济发展和社会进步产生重要而深远的影响。在加入世贸组织的报告书中，有23条协议、342条条款涉及政府，也就是说世贸管理协定渗透到政府的各个层面，WTO规则主要是规范政府行为的，应对“入世” 的挑战，政府部门首当其冲。因此，加入WTO，首先要求政府部门，在思想观念、行政体制、法规规章、队伍素质、市场体系等方面与之相适应。半年多来，我局组织各级干部认真学习有关知识，对照检查行政实际，并按照市委的要求组成由局长挂帅的调研课题组，重点按照世贸组织规则和我国政府入世承诺，分析规划、测绘行业存在的问题和差距，开展“两转四位五原则”讨论，针对存在的问题，研究提出了《城市规划部门应对入世计划》（纲要）。
规划部门是《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国测绘法》的执法主体，代表政府管理城乡规划的编制、审批、实施、监督和测绘行政并组织基础测绘的规划、实施。城乡规划是人民政府调控和合理利用空间资源、综合部署各项建设的基础工作，关系国民经济建设和社会发展的全局利益和长远利益；测绘不但是规划编制的基础，而且是经济建设、国防建设、科学研究、社会发展的基础，同样关系国民经济和社会发展的大局。
我国加入世贸组织的条款涉及到国家经济、科技、人力及发展走向诸多方面。规划和测绘活动，在世贸组织对产业的划分中，属于服务贸易范畴。我国在加入WTO的服务贸易谈判中，对建设领域市场准入的承诺，包括建筑设计服务（要求与中国专业机构合作方式进行）、工程服务（没有限制）、城市规划服务（除总体规划）、房地产服务（没有限制）、排污服务、废气清理服务等广泛的领域。与建设领域的市场准入承诺相适应，测绘服务也必然部分放开，否则建设领域的市场准入承诺将无法实施。
入世的过渡期只有五年，也就是说，到2006年12月11日，上述承诺将全部兑现。而我国目前的规划编制、审批、实施和测绘管理的体制，与承诺的内容相比，存在着诸多抵触。因此，加入WTO以后，我市规划部门必须按照省九次党代会和市委的部署，立足现有，挖掘潜能，追逐应有，创新发展，抓住入世机遇，迎接入世挑战，根据世贸组织规则和我国的承诺，全面分析研究我市城乡规划、测绘行政如何与国际市场接轨，完善发展思路，调整对策措施，推进体制、机制、制度的改革创新，推进转变职能和提高素质，积极实行两个根本转变，解决职责“四位问题”，应对WTO规则，解放思想，更新观念，建设一支政治素质高、业务能力强、能出精品、能打硬仗、符合入世和新世纪要求的规划和测绘行政管理队伍，在五年内完成行政观念、行政体制、行政方式上的重大变革，在新世纪谋求城乡规划和测绘事业的发展，为实现“二次创业”新突破和新世纪跨越式发展目标作出较大贡献。
2 实行“两个转变”
江泽民同志在“5.31”讲话中指出：“要注重实施可持续发展战略，节约和合理使用资源，加强环境生态保护和建设”。江总书记这段话，论述精辟，立意深远，进一步丰富了“三个代表”的思想内涵，为城乡规划、测绘工作对接WTO指明了方向。按照讲话精神，入世后的城乡规划、测绘工作，必须以创造可持续发展的人居环境和为经营城市服务为目标，重点优化我市先进生产力的发展空间，配置、营造并保护好先进文化载体，坚持把人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和归宿，全心全意地解决人民群众住行问题。依据这一指导思想，当前的城市规划工作必须在实行两个根本转变上下工夫：既由计划经济条件下被动式的服务向市场经济条件下（尤其是应对经济全球化和加入WTO后）的主动式服务和调控转变；由过去比较粗放的管理方式向集约化的管理方式转变；这既是实践江总书记“三个代表”重要思想的客观要求，也是城市规划工作对接WTO的根本保证。
2.1 树立规划和测绘为城市建设可持续发展服务的新理念，努力践行“三个代表”
实行两个根本转变的最终目的，就是在规划、测绘实践中按照“三个代表”要求，不断地为城市建设的可持续发展服务。因此，规划工作必须树立在“三个代表”重要思想指导下为城市建设可持续发展服务的新理念。
（1）要树立规划和测绘为城市建设可持续发展服务是促进生产力发展的理念
生产力是社会发展进步的最终力量。城市作为区域的政治、经济、文化中心和交通枢纽，是人类文明的荟萃地，是集约非农业人口、非农业产业、非农业生活方式的综合体，是现代经济和社会发展、先进生产力发展的主要载体。把城乡规划和测绘管理、实施全过程调控好，是建设好城市、促进先进生产力发展和促进城市可持续发展的前提。建国以来，我市经过半个多世纪的建设，发展成为国家重要的机电工业基地，成为东北重要的大都市。作为全省政治、经济、文化中心，按照“二次创业、富民强省”战略的要求，城乡规划、测绘工作应当通过地理信息服务和组织编制、实施、监督城乡规划等手段经营城市，依托于、服务于先进生产力，最大化、最优化地配置空间资源，使城市的有形资产、无形资产不断增值，不断扩大哈尔滨在全省的“龙头”和“窗口”作用。
（2）要树立规划和测绘为城市建设可持续发展服务必须注重人与自然相融的先进文化理念
现代城乡规划和测绘的目的、宗旨，在于通过客观认识空间资源，建立人与自然和谐共生的可持续发展的人居环境，利用地理环境、自然风貌与历史人文景观等宝贵资源，不断提高城市品位。江总书记在“5.31”讲话中，充分体现了人与自然和谐共生的生态文明观，这种理念是我国乃至世界先进文化的重要组成部分，是人类经过几千年的农业文明和几百年的工业文明后，在认真总结了人与自然的关系、经验和教训的基础上，经过反复的思索和实践而形成的崭新的文明观。历史上我们曾有过“人定胜天”的理念，这种把主观作用夸大到超自然规律程度的理念，使我们付出了昂贵的代价。物质和精神、存在和思维、客观和主观，谁是第一性的问题，是唯物主义和唯心主义的根本区别。确立人与自然和谐共生的理念，代表着对人类与自然关系的最新认识，既是“天人合一”的新拓展，更是马克思主义哲学基本观点在规划工作中的具体体现，是可持续发展理论的基础，是先进文化的最终体现之一。只有坚持这种新理念，我们的城乡规划编制、实施和监督工作才能合于客观规律，才能起到应有的作用。
（3）树立规划为城市建设可持续发展服务必须坚持“以人为本”的理念
江总书记“三个代表”重要思想的本质是勤政为民。在规划为城市建设可持续发展服务中，我们必须始终把人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，通过经济发展和社会进步，使人民群众不断获得切实的经济、政治、文化等根本利益。实现主动式服务就是这些根本利益在城市规划中的具体表现。我国城市化建设正在加速，城市规模不断扩大，城市的政治、经济、文化领域不断拓展，人民生活水平不断提高，人民群众对城市综合环境的要求也越来越高。良好的生态环境，采光好、通风好的居住环境，便捷的交通环境，可供老人、孩子游戏的活动环境，以及适当的健身、交往、积极向上的学习环境，已成为广大人民群众的强烈愿望和要求，如果市民普遍关心的这些问题长期得不到解决，就会损害党和政府在人民群众中的形象，党的全心全意为人民服务的宗旨也就成为空谈。因此，入世后的我市城市规划工作，必须站在国际城市规划的水准点上，以创造舒适优美、安居乐业、体现可持续发展的环境为目标，不断提高城市居民的生活质量，满足广大人民群众迫切希望改善生产、生活、生态环境的愿望和需求。
2.2 强化规划调控职能，确保城市空间资源的优化配置
搞好宏观调控是实现两个转变的重要环节。计划经济体制下的城乡规划和测绘工作，侧重点在微观审批，规划编制、法制建设、区县督导等宏观调控薄弱。入世后，我市城市规划工作必须在宏观调控方面加大力度。
（1）建设完备的规划体系，用科学合理的城市规划调控手段淘汰落后的生产力，保护和发展先进的生产力
要根据《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国测绘法》，借鉴先进城市规划和测绘工作的先进经验，对应WTO规则，通过运用新理论、新方法、新技术经营城市，在为生产力布局服务上下大力气，不断提高城市空间资源的效能。运用城镇体系规划、总体规划、分区规划和详细规划，继续实施老城区退二进三的规划调控，一方面从战略的高度来调整和组合经济结构、产业结构，优化城区、郊区和外围市（县）都市圈的空间结构，为先进生产力的合理发展提供载体；另一方面采用高新技术产业武装和重塑传统产业，通过行之有效的城市规划调控，贯彻落实使“三个基地、一个中心、一座名城”的发展战略。对开发区、松北新区的规划和调控应更多地强调科技含量和绿色含量，以谋划绿色工业新区为目标优化高新技术和经济技术开发区，形成有特色的专业功能区和市场，形成有文化品位和吸引力的旅游经济区，包括为入世服务、为进入社会全球化服务的中央商务区，从而来淘汰落后的生产力，鼓舞和激励新的生产力发展。
（2）大力弘扬城市文化，促进先进文化的发展
要坚定不移地贯彻实施国家关于规划编制和设计布局中各种功能要素比例关系的强制性规范，不断地开辟优化科研、教育、文化及卫生功能区域，促进先进文化发展、弘扬地域文化的新格局。通过规划编制、规划设计等调控手段，坚持综合开发、配套建设，切实地解决好群众关心的问题，如公共空间、公共绿地、日照间距、行路难、吃水难、用气难、就医难、居民区建加油站等问题，切切实实地为人民群众谋利益，为实现人与自然的协调和谐，开创一条生产发展、生活富裕、生态良好的前进道路做出贡献。
（3）建设完备的规划法规体系，为规范利用城乡空间资源提供依据和保障
城乡空间资源利用的规范化和综合效益最优化、最大化，良好的规划和测绘市场秩序的建立，都需要健全的法规体系作保障。“有法可依”，是实现宏观调控的基本手段。目前我市规划法规体系不健全，只有《哈尔滨市城市规划管理条例》、《哈尔滨市中小学用地保护条例》、《哈尔滨市保护建筑和保护街区条例》和《哈尔滨市城市基础设施工程规划管理办法》等地方法规和政府规章，地方测绘法规空白，无法全面实现“有法可依”。因此，必须加大规划和测绘法制建设力度，争取3-5年内完成健全规划和测绘法规体系的任务，为宏观调控提供依据。
（4）按照国家法律和政策的要求，健全和理顺全市规划和测绘管理体制
按照《规划法》和国务院的一贯政策，城市规划必须实行集中统一管理，管理权限不能下放。而目前我市的规划管理现状，则是松北新区和开发区的规划游离于集中统一的规划体系控制之外，甚至其总体规划的编制也脱离了全市总体规划的指导与协调。国务院在对我市总体规划批复中，明确规定六个规划控制区应由我市统一管理，由于种种原因，至今没有解决。城市规划“分块而治”的问题不从根本上解决，经济和社会的可持续发展将难以实现。要加强调查研究，提出切实可行、有说服力的规划行政体制改革方案。将松北新区、开发区和六个规划控制区的建设行为纳入全市集中统一的规划管理之中，为国内外规划编制、设计和建筑服务提供者，创造规范、公平的市场机会。
2.3 实现管理方式的转变，争创一流的规划和测绘工作业绩
对照入世后城市规划和测绘工作面临的新形势、新任务，我们在规划编制、审批、监督和地理信息服务等方面还有较大差距，必须通过管理方式的转变来适应要求、应对挑战；必须强调强制性和指导性相结合的管理体系，运用法律的、经济的和行政的手段来管理城市规划和测绘工作，鼓励广大人民群众参与和监督城市规划和测绘工作。
（1）进一步科学界定城市规划的职能，健全城市规划的管理体系，强化城市规划集中统一性
在强制性和指导性管理体系中，突出强化强制性管理，淡化指导性管理，进一步强化全过程的管理方式。无论是规划编制、审批、监督，还是地理信息服务，都要实施全过程的跟踪服务、监督和管理。进一步提高工作效率，简化、规范办事程序，建立和培育中介组织，参与解决城市规划和测绘问题。尽快健全对接WTO、适应WTO要求的城乡规划和测绘法规体系和办事制度，提高城乡规划和测绘行政执法的透明度，加大政务公开的力度。
（2）建设一支政治素质高、业务能力强、能出精品、能打硬仗、符合入世和新世纪要求的规划管理队伍
一方面立足自我，从系统内发现培养一批政治坚定、业务突出、作风良好、熟悉WTO规则、掌握现代科技手段的城市规划管理人才；另一方面广纳人才，为向社会提供一流的服务奠定良好的基础。通过提高人的素质，增加城市规划工作的科技含量、文化含量、美学含量、绿色含量、市场经济含量等知识含量和价值含量，为我市城乡建设不断推出具有地方特色和高品位的佳作、精品服务，为创造优良的经济发展环境服务，为城市建设的可持续发展服务。
3 解决“四位问题”
我国市场与国际接轨，必须按照公平、公正、公开的要求，完善法规体系、培育市场体系，公开行政执法。而要实现这一切，关键在于政府行为方式的调整。计划经济体制下，政府包揽一切，既是“运动员”又是“教练员”、“裁判员”，许多事实际上管不了、管不好，又会出现盲区、弱区。对照WTO规则和我国政府的承诺，我们的行政工作职责和行政方式，有的应当“进”， 有的应当“退”，有的应当“转”，有的应当“补”，即解决职责“四位问题”，纠正“越位”，理顺“错位”，填补“空位”，克服“不到位”。
从规划部门现状看，解决“四位问题”应当采取以下措施：
3.1 纠正“越位”
由于规划法规体系不健全、规划编制体系不完备，多年来的规划管理一直是以审批发放“一书两证”为主。这就给审批行为带来了过大的“自由裁量”空间，产生了种种越位问题。
（1）法规“空位”带来的“越位”
城乡规划管理应当依法行政，但由于和《城市规划法》相配套的地方性法规体系不够健全，而许多项目又急需建设，所以在没有可以遵循的相应法规规章的情况下，在规划管理中，有些时候只能通过审批过程中的自由载量来确定建设项目的可否。具体审批人员、各级负责人的水平如何，也就决定了规划成果质量的高低。在这种条件下的规划管理，往往只能是人治而不是法治，往往是“审批”“越位”管了应当由法规定的事。
（2）规划“空位”带来的“越位”
按照一般原理，规划审批应当以经过法定程序批准的控详规划为直接依据。但是由于过去我市规划编制资金没有根本保证，加之控详规划编制工作起步较晚，具体项目的审批多数没有控详规划作依据。而经济社会发展的客观实际，则要求每年必须进行一定量的项目建设，在没有控详规划的前提下，往往只能凭着规划部门所掌握的现状情况和经验，一事一议地进行审批。实际上是“审批”“越位”管了“编制”的事。
（3）“特事特办”带来的“越位”
近几年来，我市强调“创造宽松经济发展环境”，对于一些重大项目、招商引资项目等，领导往往强调“特事特办”，从而产生了许多“三边”工程。这种“特事特办”实际是“审批”“越位”管了“法规”和“编制”应当管的事。虽然从局部看、眼前看，“特事特办”对于促进经济发展似乎起到了一定的积极作用，但是也往往由于缺乏权衡，出现建设项目本身与全局利益、长远利益发生冲突的问题，留下了很多遗憾。
（4）“上级干预”造成的“越位”
近几年来，省市党政领导对城市规划管理给予了高度重视，促进了规划事业的发展。但是，多年来个别领导对具体建设项目审批和违法建设案件处理，“批条子”、“打电话”直接干预的现象依然没有多大改变，给规划管理工作带来很大难度。遇到这种情况，我们尽量做解释工作，但在领导不采纳我们意见的时候，只能是“下级服从上级”。在这种情况下批准的建设项目和处理的违法建设案件，往往与相关法规规章的具体规定相抵触，与可持续利用空间资源的规划出发点相矛盾。
行政职责自由裁量权过大的“越位”，实质是缺乏透明度的表现，很难做到一视同仁。客观条件相同的项目，由于主体、客体等不同，结果往往大相径庭。对于市场主体来说，是不公平的竞争，与“国民待遇”原则相抵触。因此，对于上述种种“越位”问题，必须采取有效措施，尽快加以解。主要是通过健全法规、规章和规范，简化、淡化单项规划审批，在完善规划编制体系的前提下，力争2—3年内做到：微观建设项目审批，没有详细规划作依据的不通过选址、不批准用地、不受理建设方案；有详细规划依据的必须按照规划基本要求办理手续；需要对于详细规划做重大调整的，必须履行法定程序后审批，把规划行政的自由裁量权限制在合理的范围内。同时，建议市政府取消或者淡化“特事特办”的提法，逐步实现依法审批、按规划审批。另外，随着规划责任追究制、政务公开制和规划监察制的建立和实施，各级领导直接干预具体规划审批和违法建设案件处理的现象也必然减少，审批“越位”的问题将逐步得到解决。
3.2 理顺“错位”
由于规划法规体系不健全、规划编制体系不完备，我市在建设与规划、局部与全局的关系上，存在着“错位”问题。
（1）建设与规划关系“错位”
按照现行体制，城市年度重大基础设施建设项目应当在规划确定的项目库中选定。由于规划编制滞后，过去几年的实践中，这类项目往往是由建设部门年初提出，在没有经过规划论证的情况下，市政府就作出了决定，当年实施、当年竣工。这样一来，规划编制只能被动地服从项目建设决策，在开工前两三个月内组织并批准项目规划方案的编制、设计。在这种草率的情况下，要实现规划的前瞻性、科学性和系统性，是很难做到的。建设与规划关系的“错位”，使规划的“龙头”徒有其名，作用难以发挥，城市的可持发展也很难保证。
（2）局部与全局关系“错位”
按照《规划法》和国务院的一贯政策，城市规划必须实行集中统一管理，管理权限不能下放。而目前我市的规划管理现状，则是松北新区、开发区和六个规划控制区“分块而治”。这个问题不从根本上解决，经济和社会的可持续发展将难以实现。
“错位”的实质是行政体制、行政机制的不规范。建设与规划关系的“错位”，由于从决策到实施的周期特别短，使建设项目很难按照市场规律实行公开招标进行，不用说外国的规划编制、设计和建筑服务提供者，就是本国外地的规划编制、设计和建筑服务提供者也难以进入这个市场。因此，这种状况与“市场准入”原则是相抵触的。局部与全局关系的“错位”，使同一个城市里的同类行政标准不统一，不符合“透明度”和“国民待遇”的原则。理顺“错位”的主要措施，一是要加强规划编制工作，力争在2—3年内完成覆盖整个城市规划区的详细规划编制工作和重大基础设施项目库建设工作，建议市政府领导对年度城市重大基础设施建设的决策，在项目库中选取，从而彻底改变“规划跟着建设走”的不规范状况，为国内外规划编制、设计和建筑服务提供者，提供透明和可参与的规划和测绘市场环境。二是加强调查研究，提出切实可行、有说服力的规划行政体制改革方案。将松北新区、开发区和六个规划控制区的建设行为纳入全市集中统一的规划管理之中，为国内外规划编制、设计和建筑服务提供者，创造规范的市场机会。
3.3 填补“空位”
