（1）基础测绘规划“空位”
按照《测绘法》的规定，各级政府应当编制基础测绘规划，并在此基础上，每年提出基础测绘的计划，从而安排财政预算供给实施，以保证满足经济建设、社会发展的需要。我市一度实行测绘管理处和勘测院合署办公的体制，勘测院只是每年报计划，没有编制基础测绘规划。实行政事分开后，测绘管理处虽然变成了局机关内设职能处室，但交接时没有移交基础测绘规划编制工作，实际上的这项工作我局一直没有开展，对基础测绘的宏观调控职责出现了“盲区”。
（2）测量标志管理“空位”
按照《测绘法》和《测量标志保护条例》规定，各级政府测绘行政主管部门应当采取必要的措施，管理本行政区域内各等级的测量标志。在政事分开交接中，测绘院没有移交市区测量标志，目前，我市测绘行政没有直接管理市区的测量标志，除了勘测院，其他测绘单位无法使用。各县（市）的测量标志基本上处于无人管理、没有管理经费预算的状态，损毁十分严重。测量标志是经济建设、国防建设、科学研究、社会发展的基础设施，测量标志管理的“空位”潜伏着巨大的危害，由于测量标志损毁，一旦国防、抗灾紧急需要，就会造成不可估量的巨大的损失。
（3）测绘成果管理“空位”
按照《测绘法》及有关法规规定，测绘行政主管部门应当对本行政区域内各级测绘单位的测绘成果实施管理，主要是定期收集、编辑测绘成果目录和副本，一方面作为测绘任务登记的依据，更重要的是集中使用地理信息，为各级领导机关、社会组织决策提供数据和图幅服务。我国现行的测绘管理体制，城建、水利、地矿、土地等部门分别设立测绘单位，按系统下达测绘任务，测绘成果仅在系统内使用，虽然按照法规规定应当向测绘行政主管部门汇交成果目录，但实际上基本上没有行得通。过去，我们在测绘成果管理方面，只有勘测院管理自身完成的与规划有关的城市基础测绘成果，局职能处室没有开展测绘成果管理工作，出现了“空位”。今年以来，我们通过下发文件、召开会议等方式，要求各测绘单位按照有关法律法规规定，汇交测绘成果目录和副本，测绘单位对此反映非常冷淡。测绘单位各自有自己的上级行政机关，这项工作难度较大，由于我局力量不足，实际上测绘成果管理依然是“空位”。这种状况对于“数字哈尔滨”建设非常不利。
（4）测绘市场管理“空位”
在现行测绘体制下，虽然各部门测绘自成体系，很少进入市场，但是近几年来，也出现了一批企业性的甚至是非国有经济成分的测绘单位，其数量占测绘单位总数的20%左右，测绘市场开始发育。按照《测绘法》的规定，测绘行政主管部门应当实施对测绘市场的管理，包括监督测绘收费标准、指导测绘契约的签订和执行、保护测绘成果知识产权及组织重大测绘项目的招投标工作等。这些工作我们还没有开展，也是“空位”。
测绘不但是规划编制的基础，而且是经济建设、国防建设、科学研究、社会发展的基础。基础测绘成果和测量标志控制在个别服务单位的手中，对于国内外其他同类组织来说，是最大的不平等，不符合“国民待遇” 原则。解决测绘行政“空位”问题，首先是应当配齐测绘行政编制，满足行政执法需要。同时，还应当建立测绘执法监察机构（哈尔滨市测绘执法监察大队，可以与规划监察大队一套机构两个牌子合署办公，对内是一个科室），维护测绘市场的正常秩序。要开展基础测绘规划编制工作，加强基础测绘经费的预算、决算管理，制定相应的地方测绘法规、规章，依法管理好测绘市场；要加强对县（市）测绘行政的监督检查和指导，督促其筹措经费，切实搞好测量标志保护工作；要以测绘成果管理为核心，全面加强测绘行政管理，带动地理信息中心建设，按照“数字城市”的要求，为各级领导决策全面提供地理信息数据，实现集约、高效、科学、系统的测绘宏观调控，全面履行法定行政职责，为国内外规划、建设、测绘服务者提供进入市场的便利条件。
3.4 克服“不到位”
我们的规划、测绘中工作，还有一些工作，虽然做了，但由于主观上重视不够，或者客观条件的限制，还没有达到法定职责的要求。
（1）规划编制体系建设“不到位”
规划编制分为六个层级，包括城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、专项规划和控详规划、修详规划。我市过去由于对规划编制重视不够，加之1999年国务院才批复哈尔滨市总体规划，下位层级的规划编制缺乏依据，因而起步较晚，近几年才开始加强这方面工作，总体看各个层级的规划编制都有不同程度的“不到位”问题。从机构设置上看，局内缺少一个专门负责规划编制组织的处室。处室的水平分工，使各业务处室既管审批又管规划编制；审批工作有法定时限，是刚性任务；规划编制受经费不足的制约，周期较长，是弹性任务；在人员力量不足的情况下，必然会在精力上向审批倾斜而冷落规划编制；加之是自己编规划约束自己，积极性也不会高。经过批准的各级规划，是规划审批的依据。规划编制的“不到位”，又成为规划审批“越位”的原因之一。近两年来，我市的城镇体系规划——哈尔滨都市圈规划已经完成，新一轮哈尔滨市总体规划（2001-2020年）正在修编之中，各分区规划编制已经取得了阶段性成果，重要区段的控详规划、法定图则正在陆续编制。这些规划成果编制完成后，还需要履行法定程序，经过批准之后才能生效，才有做为审批的依据。
（2）规划行政宏观管理“不到位”
对行政区域内规划的宏观调控、对县（市）规划部门实施监督指导是市城市规划部门的重要职责。过去，我们在规划管理上往往存在重微观审批、轻宏观管理的思想倾向，对城镇体系规划的编制和实施工作，抓得不够；对县（市）城镇总体规划编制工作督促检查力度不够；对乡镇规划法制建设重视不够；对县（市）规划审批的监督不够。此外，在解决松北新区、开发区、六个规划控制区集中统一管理体制方面的调查研究、制定方案、请示汇报也不够。从机构设置上看，局内也缺少一个专门负责宏观调控的处室。
（3）规划和测绘法制建设“不到位”
规划和测绘关系经济建设和社会发展的大局，关系城乡可持续发展的长远利益和根本利益，必须有完备的法规体系作为准则。近几年来，我市虽然加快了规划法制建设的步伐，但总的来说还很不完备。我局法规监察处承担着行政复议、应诉、信访和规划验线、验收工作，每年复议应诉案件上百个、接待信访上千人次、验线验收工程近千个，力量不足，只好把立法工作安排在测绘处承担，而测绘处只有2-3人，既要承担测绘行政管理工作，又要承担立法组织和调研牵头工作，难以适应需要。目前，我市的规划法规体系很不完备，而且有些现行的法规、规章和规范已经到了必须修订、换代或者升级的时候，更多需要规范的领域立法还“不到位”。
（4）测绘行政管理“不到位”
测绘任务管理、地图市场管理和基础测绘经费管理是《测绘法》规定的测绘行政主管部门的职责。近几年来，我们开始加强了这方面的工作，但与法律法规规定的职责相对照，工作还没有到位。
上述工作的不到位，使规划、测绘市场的规范度低下，不利于建立和保持良好的市场秩序，使有意进入这个市场的社会组织缺少预测的依据，难下决心。克服不到位主要采取的措施，一是必须将规划编制经费纳入市政府财政预算，提供足够的资金做保障。为了实现2—3年内完成全市六个层级的规划体系建设工作，每年至少需要安排专项资金3000—5000万元，除了财政预算外，还应当从城建维护费、土地出让金中各提取5%，做为规划编制经费的补充。同时，还应当通过经营城市开辟财源，建议对建设项目收取一定比例的规划编制费，使规划编制经费有投入有产出，建立规划编制周转基金，“滚雪球”式地扩充规划编制经费财源。二是在机构设置上加强宏观调控力量。没有足够的“兵力”，是不能持久地“以少胜多”的。因此建议市政府批准我局增设三个处室，包括规划编制组织处（专门负责各层级规划编制的组织、招标、论证和报批工作）、区县工作督导处（专门负责对市域各区[包括松北新区、开发区、六个规划控制区]县[市]的宏观调控和监督指导工作）、立法调研处（与法规监察处分设，一个负责立法，一个负责执法监察）。三是建议市政府增加我局测绘行政管理的编制，满足测绘执法行政的需要。
4 应对WTO规则
世界贸易组织的制度体系虽然庞大而复杂，但所有的具体制度都和五项基本原则有关。这五项基本原则是：最惠国待遇原则、国民待遇原则、透明度原则、一般禁止数量限制原则和市场准入原则。一般禁止数量限制原则是对货物贸易而言的，规划和测绘属于服务贸易范畴，所以一般禁止数量限制原则与规划部门关系不大，其余四项原则，都与我们有直接的或间接的关系。
最惠国待遇原则和国民待遇原则的实质在于公平竞争，其区别仅在于，前者是要求对不同国别对象之间的公平待遇，后者是要求对本国和外国对象之间的公平待遇。市场准入原则是要求WTO成员必须放开市场；服务贸易与货物贸易不同，它不是一般地放开市场，而是按照承诺放开市场，所以规划和测绘的市场准入是有限的市场准入。透明度原则的实质在于公开，规定了成员政府公布与通知的义务，要求法律、法规、规章、政策和行政方式必须公开发布，并且发布和实施的时间要有一定的间隔，以便遵守者有足够的时间知情和作好遵守的准备。
WTO五项基本原则之间有区别、有联系，其制约的对象主要是政府。这就要求我们在五年内，完成变革过去行政执法中一切与WTO基本原则相抵触的法律、法规、规章、政策和行政方式的过程，达到与国际接轨的目标。
经过研究，我们认为，规划部门应对WTO基本原则，主要应当采取如下举措：
4.1 有计划地清理、修订、建立、健全与《规划法》、《测绘法》相配套的地方法规、政府规章和部门规范
与WTO对照，我们的规划和测绘法律法规体系，一是不健全，二是有抵触，三是不规范。不健全，既表现在一些立法项目方面的空白，又表现在一些条款规定的不够具体、一些应有条款的空缺。不健全，给了执法者以很大的自由裁量空间，难以实现行政执法的公平和透明，不符合WTO 基本原则。有抵触，主要表现在，一些规定对不同经济成分调整对象，没有体现完全平等参与市场竞争的权利。不规范，主要表现在现行一些规范、政策没有经过公开发布，没有体现调整对象的知情权，使之难以公平参与竞争。因此，必须要有计划地组织做好清理、修订、建立、健全与《规划法》、《测绘法》相配套的地方法规、政府规章和部门规范的工作。
（1）清理和修订现行法规、规章和规范
去年以来，我们已经进行了一轮法规、规章和规范的清理工作，废止了一批规范。但是，一些继续执行的法规、规章和规范中，仍然有一些需要调整的内容。对于这些法规、规章和规范，不能简单地一废了之，否则就会使一些需要法规、规章和规范调整的领域无法可依，只能有计划地修订或升级换代，以此方式实现旧法规、规章和规范的废止。目前，国家正在按照加入WTO 的承诺，修订《规划法》。《哈尔滨市城市规划管理条例》也应当在近期列入修订计划，在新的《规划法》出台后，适时作出相应的调整和补充。我们正在履行立法程序的《哈尔滨市域城镇规划管理办法》，是对《哈尔滨市建制镇规划管理办法》的换代；《哈尔滨市集镇和村屯规划建设管理办法》、《哈尔滨市城镇和居民个人建造住宅管理办法》、《哈尔滨市停车场暂行规定》等政府规章，也应当在近期换代。另外，我局现继续执行的包括建筑退让、建筑高度、建筑容量等方面的20个规范性文件，也应当在3-4年内或修订换代，或升级为规章，或在修订中调整、充实、并入相关法规、规章的条款之中。
（2）建立健全规划、测绘法规规章规范体系
测绘行政是我市的薄弱环节，至今没有一个地方的法规、规章或规范，立法工作空白。今年5月，国务院通过了修订《测绘法》的议案，8月经过全国人大常委会审议批准已经出台。我们要争取市人大列入地方立法计划，明年制定出台《哈尔滨市测绘管理条例》，以填补测绘地方法规的空白。今年正在履行制定程序的《哈尔滨市城乡结合部规划管理办法》、《哈尔滨市绿化“绿线”规划管理办法》、《哈尔滨市道路红线外户外广告规划管理办法》和《哈尔滨市牌匾及立面装修管理办法》，也要对照WTO规则，完善相关内容。明年，应当制定出台《哈尔滨市城市规划法定图则办法》和《哈尔滨市新区、开发区规划管理办法》。再往远一点考虑，还应当制定《哈尔滨市城乡规划编制规划设计招标投标管理办法》、《哈尔滨市规划编制和实施经费管理办法》、《哈尔滨市规划编制设计市场管理办法》、《哈尔滨市城乡规划监察办法》、《哈尔滨市规划测绘行政公开办法》、《哈尔滨市测绘成果管理办法》、《哈尔滨市地理信息管理办法》、《哈尔滨市测绘任务登记办法》、《哈尔滨市测绘市场管理办法》、《哈尔滨市基础测绘经费管理办法》等规章。此外还要按照以人为本、人与自然和谐共生的现代理念，依据国家有关强制性规范，结合我市实际情况，在城市区域功能、日照间距、建筑高度、建筑容量、绿化建设和公共交通、文化、体育、娱乐、休闲等基础设施等方面制定一系列标准和规范。通过健全这些行政规章、规范，建立起我市完整的规划和测绘法规体系，为微观放开的规划、测绘市场提供与宏观调控的对接依据，为规划、测绘行政管理、执法监察提供遵循的标准。
4.2 全面实行公开透明的规划和测绘行政、执法工作方式
近几年来，我局在政务公开方面建立并实行了包括《政务公开制度》等一系列制度，对于规划和测绘管理职责、范围、程序、时限、申请要件、违法案件查处、信访接待、便民措施、廉政规定、执法纪律、处罚标准、投诉举报等十几个方面都作了相应规定。今年又开放了网站和触摸屏，在规划编制、听证等方面，也大大提高了工作透明度。但是，对照WTO规则，我们的透明度还远远不够。今后几年内，还应当向以下几个方面拓展，逐步全面实行公开透明的规划和测绘行政、执法工作方式。
（1）需要实行公开透明的范围
对于事关全市大局的重要事项、公众普遍关注的有关事项，要实行决策前公开和实施过程的动态公开，保证公众的知情权、参与权和监督权。下列范围实行公开透明：
国家有关法律、法规、规章文本（先公开中文文本，逐步公开和外文文本，下同）；
规划测绘行政部门详细的法定行政职能和职责范围；
地方规划和测绘法规、规章、规范建设计划和单项法规、规章、规范从立项起草到颁布施行全过程；
城镇体系规划、总体规划、分区规划、专项规划、控详规划、法定图则、修详规划、基础测绘规划的编制动态，年度规划编制、规划审批、查处违法案件和基础测绘实施的综合情况；
规划编制、规划设计、规划实施的招标项目、要求和时间，规划、测绘成果目录，本地具备规划、测绘服务资质的社会组织名单；
重大违法建设案件的查处的基本事实、法律依据和处理结果；
规划编制、实施和基础测绘经费预算和决算；
已经批准的与人民群众关系密切的规划项目主要内容和图幅；
拟审批的与人民群众关系密切的规划项目主要内容和图幅；
实施完成的与人民群众关系密切的规划项目主要内容和图幅。
（2）实行公开透明的方式
实行行政执法透明度原则的方式，既要充分考虑实际需要，又要考虑各方面条件的可能。从实际出发，逐步采取以下方式：
①创建《哈尔滨市城乡规划测绘行政执法公报》。需要实行公开透明的范围内的前七项、后三项中的城镇体系规划、总体规划和分区规划，将主要采取定期公报的方式公布。应当辟建《哈尔滨市城乡规划测绘行政执法公报》（月刊，正式出版物），定期公布需要实行公开透明的内容，为社会各界全面、及时地了解城乡规划测绘情况提供方便，倾听社会各界意见，接受社会监督，取得社会各界的支持。
②举行听证会、征询意见会、政策法规咨询会，对需要实行公开透明的范围内的后三项中的详细规划和部分案件查处，可以采取在有关范围内举行听证会、征询意见会、政策法规咨询会，或者投票表决、及时告知等形式进行。
③实行电子政务，完善互联网站，每天24小时公开需要实行公开透明的范围内的全部内容。
④建立局行政服务和政务公开中心，实行“一个窗口对外”、“一条龙审批”、“一站式服务”。
⑤完善政务公开电子触摸屏，提供与互联网站相同的服务。
⑥不定期举行新闻发布会，通过新闻媒体及时向社会公开群众关注的事项。
⑦开办声讯查询台，对项目决策机关、建设单位、规划编制单位、规划设计单位提供地理信息咨询服务。
⑧全局公务员实行挂牌办公、挂牌上岗、挂牌收费。
⑨适合实行的其他政务公开形式。
4.3 建立健全规划和测绘市场运行机制，以市场方式取代计划方式
为了实现我国对WTO的承诺，在五年的过渡期内，首先要建立健全国内、市内的规划和测绘市场运行机制，组织国内、本地规划、测绘单位公平竞争，以市场方式取代计划方式。只有这样，才能在履约期到来的时候真正兑现承诺。近几年来，我们在建立规划编制和设计的市场化运行机制方面，做了许多积极的努力，初步打破了单纯靠局属规划设计院承担规划编制、规划设计的局面，对于部分重大规划编制、规划设计、规划实施工作，实行了招标委托、政府采购的市场方式。但是，目前实行市场化运做的项目所占比例还很小，距离全面或基本实现市场化还相当遥远。
而测绘任务则由于分散在城建、水利、地矿、国土等多个部门，基本上处于各部门按系统下达计划的封闭式状态，测绘市场还没有放开。测绘任务规划和实施的部门割据、行业割据，是计划经济体制的属性，它使任务多的行业所属测绘单位垄断经营，其他测绘单位很难介入；任务少的行业所属
