因此，要制定周密的计划，每年向前迈出一大步，营造、培育规划服务、测绘服务市场，按计划需要完成的政府规划编制、规划设计、规划实施和测绘任务，除关系国家机密和安全的项目外，凡是属于我国政府承诺放开范畴的规划服务、测绘服务项目，都应当实行政府采购制。首先，在近一两年内，对于国内各种经济成分的规划编制设计和测绘单位，任务委托实行机会均等（即国民待遇原则）。尽快制定相应的规章、规范，培育规划、测绘服务贸易市场，逐步做到全面推行招标制。政府的规划编制、规划设计、测绘任务和要求公开，委托招标局公开招标，公平评标，公正择标；谁的方案好、质量高、速度快、价格合理，就委托谁承担。只有这样，才能在履约期到来的时候，对于不同国籍的规划编制设计和测绘服务者，实行规划编制、规划设计、测绘服务的市场准入。
5 抓住机遇经营城市
加入WTO，既是对我们的挑战，也给我们带来了机遇。与国际接轨，必将使市场迅速发育，给“经营城市”带来广阔的天地。
5.1 “经营城市” 的思路
“经营城市”，就是政府按照市场经济手段，以经营城市的理念规划城市，以经营城市的手段建设城市，以经营城市的方式管理城市，以经营城市的谋略推销城市。通过市场化运作，综合运用城市土地及空间资源和其他经济要素，盘活城市资源和资本，并通过高效的城市管理，从整体上运作城市经济，实现资源配置在容量、结构、秩序和功能上的最大化和最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环和城市的可持续发展。
“经营城市”，就要按照大资源、资本化、社会运作、鼓励竞争的观念，打破国家垄断城市建设特别是公用基础事业建设和经营的旧模式，行业之间、行业内部都要引入竞争机制，以竞争性打破垄断性，以多元化打破单一化，在竞争中改进社会管理。使土地、基础设施等“城市资产”进入市场，实现其潜在价值，促进城市的可持续发展。
城市规划是经营城市的起始点和主要依据。经营城市不能脱离城市规划、建设、管理等环节而单独运作。城市规划决定城市土地及空间资源未来的使用、运作和发展形态。在宏观上，城市的性质、规模、产业结构、空间布局、发展方向、环境政策都是决定经营城市成败的基础；在微观上，规划控制指标如用地性质、位置、面积、容积率、绿化率等的确定，都决定城市经营的效益。因此，城市规划在城市经营中具有极其重要的地位。
在市场经济条件下，市场行为常会导致发展的无序，开发商及其他建设单位，往往为了追求局部利益的最大化而忽视整体和公共的利益。城市规划则从城市的整体利益和长远利益出发，通过对城市发展状态的准确把握，科学地分析和确定城市未来的发展方向和目标，同时对城市未来发展的空间格局进行合理的安排和部署。只有在城市规划的指导下，才能保证经营城市整体利益的实现。因而，在经营城市的过程中，必须规划先行，从城市的整体利益出发，遵循规划，体现规划精神，避免受到片面的短期的经济利益的干扰，克服目前经营行为中的狭隘利益观，充分强调城市经营效益的整体性。
政府通过规划对城市土地进行合理配置，充分显示土地的增值预期和开发价值，从不同地级的增值预期中直接收益。也可通过完善配套基础设施，先期将“生地”变成“熟地”，涵养级差收益，提高土地价值。然后，在公开、公平、公正的原则下，拍卖土地使用权，将土地收益再行投入城市建设，形成良性循环。如青岛市制定了开发东部的规划，并决定将政府首脑机关从西部迁往东部。仅此一举，便使东部地价从每亩4万元，飚升到260万元，政府因此获得20多亿元的土地出让金。正确运用规划的这一特殊功能，政府不仅可以从出让土地使用权中收回大笔的出让金，而且还会创造许多商机。
“经营城市”必须遵循市场经济、政府主导、可持续发展、依法办事、创新突破和因地制宜的原则，按照城市要素调控、城市环境调控、城市结构调控的策略，经营城市土地，以地生财；经营城市基础设施，广泛筹措建设资金；经营城市的环境，打造城市品牌；经营城市的空间，创造良好的人居环境；经营城市的遗产，蓄积深厚的文化底蕴；经营城市的生态，实现可持续发展的目标；经营城市的精神，凝聚人心确立自信寄托理想。
5.2 “经营城市”的对策
城乡规划和测绘部门在经营城市中应当采取以下举措：
（1）建立规划编制基金，取之于民，用之于民
我市规划编制欠帐较多，要在2—3年内完成覆盖全市规划区的各层级规划，每年至少需要投入规划编制经费3000—5000万元，而由于预算资金紧张，过去几年市政府对规划编制很少投入，今年也只安排了500万元，近几年的规划编制，我们靠东挪西借、到处化缘、拖欠规划费等不规范做法，勉强支撑规划编制组织工作，规划编制进展不快。这种状况一时应急可以，长此以往不行。实行市场经济的一条原则是“谁投资谁受益”，那么反过来则应当是“谁受益谁承担”，规划编制发生的费用，最终受益者是具体建筑物的产权人，因而应当进入具体建筑物的成本。建议在规划审批中按每平方米3—5元收取规划编制基金，实行收支两条线，收入全额上缴财政专户存储、专款专用，与从土地出让金、城建维护费中提取的各5%合并使用，作为规划编制预算的补充，需要时再请求财政拨付。这种取之于民用之于民的办法符合市场规律，与过去收取的规划业务费性质是完全不同的。
（2）逐步推行板块式的规划实施，提高空间资源的含金量
按照国家强制性规范，我市的建筑日照间距应当控制在2.15倍以上。目前我市建成区的间距都在1.5倍的水平，建筑密度过大，挤占了交通、绿化、文化、体育、休闲等公共设施空间，人口密度处于超饱和状态。这种状态使城市环境质量低下，单位空间资源价值大打折扣。应当按照国家强制性规范修订《哈尔滨市城市规划管理条例》的有关规定，通过立法手段的约束，让一般水平的建设在中心区建设无利可图，从而制止中心区的超强度开发改造。同时以群力新区开发、车辆厂及其他工业企业搬迁为契机，加大详细规划编制的力度、加快履行审批程序，首先进行配套的基础设施建设，把“生地”变成“熟地”使之增值，吸引投资，通过招标在那里成片开发建设，赢得高额级差地租，用于扩大城市基础设施建设。
（3）活化城市地理信息存量资本，实现知识产权增值
我市每年投入300多万元基础测绘经费，用于各种比例尺的地形图测绘、测量标志维护等基础测绘事业。到目前为止，已经累计建成二、三、四等三角点和一、二级导线点2546个，覆盖面积达到2500平方公里；累计建成二、三、四等水准点210个，城市高程控制网覆盖面积1000平方公里；累计建成道路中心点2886个，道路规划网覆盖面积350平方公里；绘制成的1：500、1：1000地形图覆盖面积400平方公里；1：2000、1：10000地形图覆盖面积2000多平方公里；数字正射影象图覆盖面积930平方公里。这些测绘成果的知识产权价值在5000万元左右，应当活化这些城市地理信息存量资本，使其在服务于建设中增值。根据国家有关规定，测绘单位执行测绘任务应当到测绘行政主管全市每年进行各类建设近1000项，需要提供现状图上千张（这些现状图来源于基础测绘成果），应当实行政府基础测绘知识产权有偿使用，每年可收入300多万元。应当以测绘成果管理为核心，全面加强测绘行政管理，带动地理信息中心建设，按照“数字城市”的要求，为各级领导决策全面提供地理信息数据，实现集约、高效、科学、系统的测绘宏观调控，全面履行法定行政职责。建议明确历来由政府投资创造的地理信息知识产权归国家所有，作为无形资产交哈尔滨市地理信息中心管理，受政府委托进行全市测绘成果管理和测量标志管理，收取的基础测绘费、地理信息服务费实行收支两条线，收入全额上缴财政，作为城市基础测绘和数字城市建设专项基金，专户存储、专款专用，城市基础测绘的支出，根据实际需要编制预算，保证供应。地理信息中心作为公益性兼服务性的事业单位，其公益性经费由财政编制预算、保证供应，其自行开发的信息服务项目按照市场规律运作。同时，建议市政府将各部门的基础测绘和重大项目测绘拨款集中起来，由测绘行政部门统一组织招投标进行。
（4）提高城市环境综合质量，实现土地增值
鉴于我市建成区建筑密度和人口密度严重超过有关强制性规范的情况，建议对建成区实行分类控制的“减法原则”，在各区段特别是道里、南岗中心区的改造，严格禁止“见缝插针”，按照中心广场改造的模式，采取货币补偿的办法，疏散过于密集的中心区人口，腾出土地空间辟建广场、绿地、停车场、体育场等公共设施，打通断头路，扩大中小学用地，改善城市环境，提高综合质量，从而逐步提高中心区的级差地租。通过10-15年的努力，使中心区的级差地租接近于国内同等城市的水平，实现土地增值。
（5）优化城市空间信息载体，在治乱中创造社会效益
传播经济信息是城市空间的一项重要功能。过去由于多头管理，不但户外牌匾广告混乱，严重影响城市形象，也丧失了城市空间载体对城市应当产生的整体效益。要建立健全有关法规、规章和规范，加大力度整治和取缔不规范的户外牌匾广告，编制规划、严格管理，分街道、分区段实行广告发布权周期性拍卖，从而收取资金，实行收支两条线，用于补充城市公益设施建设资金的不足。
6 练好内功迎接挑战
应对WTO，关键在人。实行“两个转变”，解决“四位问题”，遵循WTO原则，开展“经营城市”，都与干部队伍的素质高低关系密切。我们必须以入世为契机，尽快提高干部队伍素质，全面提高公务员依法行政能力和管理水平，练好内功，迎接挑战。
6.1 对接WTO，树立全新的行政管理理念
“入世”首先是政府的“入世”。各级公务员做为政府行政管理职能的履行者，行政权力的执行者，必须按照WTO规则的要求，树立规则意识，增强法制意识，强化服务意识和效率意识，转变思想观念和工作作风，寓管理于服务之中，在服务中体现管理。从规划行政的特征看，还要树立规划和测绘为城市建设可持续发展服务是促进生产力发展的理念，树立必须注重人与自然相融的先进文化理念，树立必须坚持“以人为本”的理念。
（1）树立规则意识
WTO规则的核心就是要依法治理经济，要求所有成员必须在WTO 规则的框架范围内进行往来，而且各成员的法律法规必须与WTO规则相一致，一切违反WTO规则的行为都将视为违法。WTO 规则完全按照市场规律运作，规矩十分严格，具有很强的权威性和强制性。要认真制定“四五” 普法计划，加强对全体公务员的法制教育，在立法工作中，加强调查研究，结合多年实践积累的案例，有针对性地健全完善相应法规规章和规范；结合行政复议应诉案件的剖析，强化广大干部在规划编制、规划实施和执法监察时实践中的的规则意识，纠正规划行政执法中的随意性，严格按照WTO的规则履行职责，适应WTO规则的要求。
（2）强化服务意识和效率意识
WTO要求各国政府为经济合作提供更多的服务，创造更宽松的投资发展环境。因此，要紧紧围绕市委、市政府“立足现有，挖掘潜能，追逐应有，创新发展”的要求，在行政执法中，“既要把好关，又要好服务”，进一步转变行政管理方式、改变工作作风，提高办事效率，切实树立“管理就是服务”的思想观念。把适应WTO规则的新理念自觉运用到规划和测绘行政执法实践中去。规划和测绘行政执法各种要为城市建设可持续发展服务，促进生产力发展；要注重人与自然相融，坚持“以人为本”。
6.2 从业务培训和能力建设入手，全面提高工作人员综合素质
为了保证整个规划部门的行政观念、行政方式和自身素质尽快适应WTO规则，要针对部门实际，采取有效措施，制定切实可行的培训计划，有计划、有步骤地安排培训内容，采取灵活多样的培训形式，不断改进培训方式、方法，积极探索行之有效的培训途径，增强培训的多维性、灵活性和开放性，保证培训的质量和水平。
（1）加强WTO 基本知识的培训
WTO 规则体系内容既广泛又具体，目前我们的干部对WTO基本知识和规则了解和掌握得还很有限。因此，要抓紧对干部职工WTO基本知识的培训，尽快培养一批熟悉和善于运用WTO规则的行政管理人才，带领机关全体工作人员找出在观念、体制和工作方式上存在的差距，制定与WTO规则和国际惯例对接的改进措施，并在工作中坚定不移的贯彻实施。
（2）加强法律基本知识培训
依法行政，既是WTO规则的基本要求，更是党中央确定的治国方略。要结合我局工作实际，深入普及规划和测绘法律、法规、规章和规范知识，关于规划和测绘的每一项法律、法规、规章和规范出台后，都要组织全体公务员进行系统的学习，并组织讲座或者辅导，培训完了进行考试，以此作为岗位任职资格的必要条件之一，与干部的考核、使用升迁的依据之一，激发全体公务员熟悉和掌握有关法律法规的积极性和自觉性，保证依法行政。
（3）提高外语、计算机的实际应用能力
随着“市场准入”原则的实施，我们的规划、测绘行政将直接面对外国的规划和测绘服务提供者，这就要求规划部门公务员具备的较高的外语和计算机处理能力。实行全新的工作方式已经迫在眉睫，外语和计算机的实际应用能力将成为国家公务员的基本工作技能。因此要进一步提高全局干部信息网络方面的新知识和外语应用能力。
（4）提高专业技能
为了适应入世的要求，还要全面加强规划队伍建设，通过对内精心培养、对外公开招聘等方式，造就一批政治坚定、业务精通、掌握现代科学技术手段的城乡规划和测绘管理专家，为全社会提供一流的服务。
（5）提高综合素质
公务员实际工作能力的高低直接影响到行政执法效率和业绩。要加快培养全局工作人员的依法行政能力、业务操作能力、组织协调能力、综合调研能力、语言沟通能力，全面提高工作人员的综合素质。
课题组组长：俞滨洋
常务副组长：解庆国
副 组 长：高恩世 徐淑华 许洪江 王宏新
成 员：倪大鑫 徐景波（主笔） 褚永安（执笔） 何晓瑞（执笔） 胡建平 于亚滨 张 琼 赵 君（执笔） 陈 烨（执笔）
完成时间： 2002年7月
