陈 刚 刘欣葵 张 瑾 编译
【编者按】 《美国地方政府的规划实践》是国际城乡管理协会（简称ICMA）组织编写的城市管理系列丛书之一，是为国际城乡管理协会培训学院 出版的教材。该书出版后受到广大规划师、美国地方政府行政官员和规划、公共管理专业的学生的普遍欢迎，被誉为规划界的“绿皮圣经”。北京 市规划委陈刚副主任在美学习期间认真研读了这本书，回国后带领刘欣葵、张瑾同志对这本书进行了编译。编译者和本刊认为，这本书详细讲解了 美国城市规划发展的历史、规划体系、规划方法，以及规划管理的职能和主要工作内容。将这本书的主要内容介绍给国内的规划界同行，不仅有助 于我们了解美国的城市规划工作，从中汲取成功的经验和先进的做法，还将有助于我们更新规划观念，改进规划工作方法，建立适应新时期经济社 会发展的新型规划编制和规划管理方式。为此，本刊将连续刊登编译稿的内容，这一期先刊登第一篇《美国城市规划的环境和历史》。
第一篇 美国城市规划的环境和历史
不同性质的城市面临不同的城市问题，不同的历史时期面临不 同的规划问题。下面首先介绍在各自不同的城市规划环境下，美国地方政府所采用的规划程序、规划方法和规划成果，然后概述美国 城市规划的历史发展进程和标志性的进步。
一 、 规划环境由于城市（地区）性质的不同，美国地方政府的规划工作在重点、内容和风格上可能千差万别。下面主要对实施规划的不同城市 (地区类型分别进行概括的论述。 )
1、昔日的中心城市 像克利弗兰、加里这些19世纪发展起来以传统工业为基础的城 市，是早期的区域金融、零售中心。随着钢铁、汽车等传统工业迁 往海外，快速交通的发展又使一部分工业企业及中产阶级家庭迁往 郊区，旧城的中心区出现了就业岗位减少、经济衰退、人口衰减的 现象。由于复杂的社会、经济因素的相互作用，很多老城市还产生 了一系列住房问题，如无家可归问题的日渐恶化，以及旧居住区复 兴中的“上层化”现象。 这些城市的规划面临巨大困难，但也是在重塑一个充满活力和 成就的地区。经济发展计划对老城市复兴起着决定性的作用。19世 纪50年代，政府通过发展金融业、进行就业培训，以及减少税收等 政策促进老城市经济的发展。同时努力通过在衰落的中心商务区安 排银行、金融机构、政府机构和其他服务业来实现这些地区的重建 和复兴。新的旅馆、集会中心、体育场、文化中心的建设促进了旅 游业发展。许多老城市逐渐认识到保护市中心标志性历史建筑和居 住区的重要性，这些丰富的建筑艺术遗产是老城市有价值的资源。
2、西、南部快速发展的城市 亚特兰大、达拉斯这些西、南部城市，与北部、东部城市拥有 同样长的历史，它们拥有宜人的气候，也正处于快速发展的时期。它们也是区域经济带中的商业和金融中心。 这些城市的中心区经历了不加控制的混乱发展时期，从而引发 了交通的拥堵、空气污染等问题。政府进行了充满活力的规划和机 制的调整，努力通过多元化的发展来遏制杂乱的蔓延式发展模式。 其中一部分城市是在沙漠上发展起来的，因此面临着首要的自 然资源问题：水。一些政府指望由其他区域来供给水源，但在这个 问题上地区之间极可能发生政治冲突。
3、城市近郊区 老城市近郊区在规划方面的问题与中心城市相似。因为这一地 区的大部分土地已是建成区，它们再也不是开发的热点，而是已经 处于发展衰落期。入学人数下降，当地政府面临人口老龄化这一特 殊问题。远离城市的购物中心的繁荣，造成了近郊商业中心的衰 落。在保留其中心功能的基础上，地方政府采取多种方式促进近郊 区的复兴和恢复，并获得了一定成功。 和老的中心城市一样，近郊区的住宅区已经老化衰退，加之联 邦政府对住房资助的减少，这些地区只好指望私人市场和当地政府 的资助来进行更新改造。
4、郊区居住区 郊区居住区包括在19世纪40年代晚期和50年代早期及更晚些时 候发展起来的居住区。住宅类型以独立住宅为主流，也包括一小部 分住宅楼和低层公寓。郊区居住区一般也包含一些商业功能，如沿 主要干道分布的地区级购物中心及商务开发区。有些地区可能沿主 要干道或高速路还保留有限的轻工业。 对这些地区，人们普遍关注的规划问题是居住区的有序开发。 由区划（控制性详细规划）和土地细分规定规范新的居住区开发。 当地政府负责警局、图书馆和公立学校等公共服务设施的建设。
5、高速增长的开发区 在20世纪80年代中期，一种新型郊区的出现对规划师提出了很 大的挑战。有些规划师把这类地区称为“开发区”。在这些地区，高层办公楼和蔓延扩展的商务停车场沿主要干道和高速公路聚集， 主要保险公司、科研实验室在此设立分机构，类似的商业和服务业 正在把过去郊区居住区转变成高密度、多功能的开发区。一些开发 区的用地和建筑面积可能超过了很多小城市中心商务区的规模。 这些开发区产生了大量的汽车交通，由于得不到联邦高速路管 理机构的许可及开发密度过大，以致于没有空置的土地用来增加交 通干道，结果开发区成了“铁板”一块。地方政府要求开发商支付 额外的税费，以资助开发区界外道路的建设。 开发区的高增长率还使得开发商及当地政府与市民团体产生了 矛盾冲突。开发商和政府把商业和工业的增长，以及它们所带来的 财税收入，看作资助社区服务业的理想方式，而居民们却认为高密 度的商务开发毁坏了郊区生活方式。
6、乡村小城镇 乡村小城镇是规划环境中特殊的一类。这些通常孤立存在的小 城镇是当地农业、各种基本资源及非城市经济的中心。人口一般在 2500到5000人之间。这些小城镇的一些人口流动到了城市地区，很 多是因为周围地区农村经济的衰落而萧条了，因此也带来了特殊的 规划问题。乡村政府经常缺乏足够的技术人员进行发展规划，也不 愿意去做必要的公共规划，最严重的问题是没有足够的资金来建 设、维护和更新公共服务设施，如给排水、现代医疗设施等。 另外一类小城镇的经济是建立在像石油或煤这类资源基础上 的，它们遇到的规划问题通常与他们所依赖的特殊资源有关。当资 源枯竭，或市场发生变化，小城镇大多随之衰落。
7、风景名胜区 位于乡村的风景名胜区具有其他正在发展的乡村地区同样的一 些问题：公共服务滞后于发展的步伐。同时，名胜区通常植根于环 境脆弱的地区，这对规划师是个特殊的挑战。如何不使经济的发展 夺去人们需要的开阔的空间、清新的空气和旷野的妙趣。另外，这 些地区还会遇到与季节性有关的问题。如道路系统、市政基础设施 的设置，都必须满足旅游旺季高峰时期的需要。原本人们在这里的 “第二个家”，正在逐渐变成长期的居所，但当地政府对长住人口 却不能提供充足的服务。
二 、 规 划 活 动 和 规 划 成 果 下面介绍美国规划师采用的规划程序和不同标准的规划成果。
1、规划程序 最基本的规划及其管理程序一般划分为五个主要步骤：一是基 本目标。地方政府确定地区性质、发展方向、发展规模等基本的社 会发展目标。二是研究和分析。规划师研究土地使用，人口流向， 地区的经济基础，以及地形特征等问题。三是制定规划(文本)或政 策。基本内容是说明这个地区将如何发展，向什么方向和可能以何 种速度发展。四是推行和实践。规划师使用区划法规、土地细分规 定、资金增长项目、私人开发和公共投资等基本策略来实施规划。 五是监督和反馈。考察规划和政策实施的情况如何，目标是否现 实，是否对新情况作出了有预见性的研究和分析。有效的反馈成为 重新编制规划甚至规划体系的基础。 这五个步骤概括地描述了规划的程序。在实践中，大部分的规 划工作包括三个步骤。一是审查土地使用、人口、就业和交通方面 的现状情况和变化趋势。二是预测“需求”。三是对能充分满足未 来需求的设施和服务作出规划。传统的规划方法不是一个精确的程 序，因其依赖于对未来的预测。无论预测未来的方法多么精确，变 化趋势总是难以预知的。尽管如此，规划师也必须成为分析一些相 互制约的相关系统的专家。规划师必须能够负起责任，他们要了解 公众的需求，并且通过对该地区土地使用的合理规划，来实现公众 的需求，这是规划的核心所在。
2、经过改善的规划方法 规划机构不断地改善规划方法，以使其有助于促进地区目标的 预测和实现。 第一步是调查现状详细情况和分析发展趋势。 第二步是预测。规划机构把它表述为“假设……会……”，通 过这种方式评价每种预测的得与失。 第三步是认定最终目标和具体目标。目标认定应该建立在广泛 的公众参与的基础上，而不是由上头的官员设定的。规划师的角色 是通过有效地组织讨论，得出正确的结论。 第四步是形成可供选择的基本政策和原则，并进行实验和比 较。规划师们运用数量分析和非数量分析相组合的方法，来评估规 划方案和可供选择的政策。然而由于在城市地区存在着土地使用、 交通、土地经济等等因素相互作用的复杂情况，评估的基本政策和 原则仍然是个艰巨的任务。 第五步是对规划方案的比较和评估。比较和评估以财政能力、 整个地区的发展目标、公众接受能力、有限的设施和资源承受的压 力等标准为基础。 第六步是选择最可接受的规划方案，并再次检验这些预见和假 设。以确定规划方案与在第一步中获得的数据在多大程度上是一致 的，为实现这个首选的规划方案需要做出多大的妥协。 第七步是为综合规划的各要素（如住房、交通）、社区设施和 项目制定出详细规划。 第八步是通过公共和私人两种手段推行规划和政策。推行经常 涉及到法规规定、某些激励政策和某些合作。 最后一步是对整个过程进行持续的评估。评估的目的是发现盲 区，修订不合理的规划，以及更改会引发问题的规定。 规划机构对整个规划程序的把幄。主要是向其它政府部门咨 询，建立工作班子和咨询委员会，召集官员、专家及公众开一系列 会议。此程序不仅复杂，而且经常受挫。但它似乎是我们所知的引 导地方民主规划程序的唯一途径。因此，规划不仅仅是一系列“理 性”的步骤，而且也是经常与机构管理交织在一起的持续过程。
3、 规划成果 规划成果的类型因编制深度和层次不同而有区别。最普遍和最 基本的层次是综合规划，曾经被称作总体规划(master plan, general plan)，近来被称作战略规划(strategic plan)。综合规划是经长期而深入 的研究和分析而形成的。地理上的范围是整个地区和它的区域环 境，时间上的范围是很长的阶段或没有限定。综合规划讨论的首要 议题是地区面临的增长或衰落问题。该规划的综合性在于它将长期 目标与一系列相关因素联系起来，包括人口增长、经济发展、土地 使用、交通和公共设施。规划成果包括居住区、商业区、工业区和 公共设施的土地使用的基本政策，以及公用系统的总体政策。 第二个层次是系统规划，它比综合规划更详细，但也不是工程 设计方案。系统规划包括对整个地区某一特殊设施网络系统的规 划，如土地使用、给排水、交通、垃圾处理、政府管理、消防、保 安、公园和娱乐系统等，以及特定地区的特定设施。 第三个层次是分区规划，最普通的类型是中心商务区规划。其 他如工业区、文化中心、别墅区、居住区、滨水地区等。地区规划 可以详细到街区层次。分区规划针对某一地区确定主要目标和问 题，为将来发展制定规划，对当地决策者审查私人发展计划提供指 导。不同地区规划风格不同。例如，中心商务区的规划可能重视城 市设计因素，而邻里层次的规划涉及到市民团体和邻里组织。 第四个层次是关于辅助系统组成部分的详细工程规划，诸如排 水主干线，给水线路和街道走向。这些规划是建立在系统规划的基 础上，并且通常在市政工程部门的指导下进行。 第五个层次的规划是选址规划，即为图书馆、消防站、居住区 公园等设施选址。建设这些设施需要购买土地，列入计划，可能要 举行选址听证会，会见社区及居住区团体，并且与社区的发展规划 协调一致。系统规划与选址规划分开来考虑，是因为公用事业和基 础设施系统是开发的基础。
4、规划工作的复杂性 规划工作不像教科书上写的那么简单、直接。规划师必须学会 成为一个“博而不精”之人。今天的规划师是在复杂的政府部门 间，在规划、政策和法规之间工作，他们对多变的政策必须有耐心 和理解。规划师必须顺应土地使用这一庞大法律体系，并且必须致 力于这一法律的制定。为了对未来进行理性的预测，他们需要具备 经济学的知识，必须明白公共财政将怎样限制或支持一个规划的实 施。规划工作者必须理解怎样去保护自然环境，怎样促进大多数公 众所支持的规划方案的实施。最后，他们还必须学习参与规划项目 的管理。
三、美国城市规划的历史发展 美国城市规划的历史，发端于早期殖民时代。进入到20世纪以 后经历了五个发展阶段：1900年至1920年，1920年至1940年，1940 年至1960年，1960年至1980年和1980年以后。
1、1900年以前 美国殖民城镇早期规划的发展始于15世纪晚期的欧洲殖民地规范。早期的居住地规划包括住宅、街道、开放的公共空间和几个特 殊建筑，如教堂、政府大楼和仓库。美国最大的殖民城市建筑密度 也很低，多由一至两层的散落各处的建筑物，以及一些大面积的花 园和亭子组成。在美国革命时代，美国最大的城市纽约，只有 33000 人。在1900年以前，城市的物质形态是当时人们最关心的事情。早 期的公共事物管理不包括城市规划管理，即使提出了规划，也缺乏 保证规划实施的手段，政府并不介入私人土地开发。曾经提出的底 特律、纽约城市规划都被与土地投机相适应的方格子规划所代替。 这是19世纪初摆在美国面前的关于城市未来的预兆。当时土地投 机、缺乏用地控制成为塑造美国城市的支配力量。 随着19世纪工业的发展和欧洲移民的涌入，美国城市的规模迅 速膨胀，建设了一批又一批的“火车厢”式住宅，供大量的工人居 住，称作经济住宅。移民涌入的三个主要地点纽约、费城和芝加 哥，都制定了方格状规划，随之而来的是城市无序发展、缺乏公共 空间、住房拥挤且条件恶劣等城市问题，而当时的地方政府在政策 上没有能力解决这些问题。 然而，美国的城市规划在19世纪还是取得了显著的成就，主要 体现在以下几个方面：首先是1867年第一部《纽约经济住宅法》及 1879年修正版的颁布，规范了经济住宅的建设，对新建经济住宅的 面积、采光、通风及卫生条件都作出了详细的规定。这是美国政府 第一次试图控制最恶劣的居住条件。其次是纽约中央公园的建成， 开创了美国城市大规模公园开发建设的先河，同时，它也成为美国 城市公园的典范。第三是1893年芝加哥“美洲世界博览会”展馆的 建成，开创了设计公共建筑和公共空间组团的先例。第四是1860年 至1870年间，地方政府开始有规划地进行郊区建设。城市外围建起 了小型居住区，这种居住方式几乎遍及每一个主要城市的郊区，并 且成为关于独立住宅区的土地细分规定的主导概念。在这个时期， 公共交通和铁路系统也得到了迅猛发展。19世纪末，美国的最高法 院通过的有关法律为政府干预私人开发铺平了道路，美国地方政府 也第一次建立了通过限制建筑高度保护公众利益的制度。
2 、从1900 年至1920 年 为了进一步规范经济住宅的建设，1901年威列尔起草的“新 法”获得了通过。该法在早期经济住宅法的基础上增加了许多新条 款，因其具有一定的强制性，之后成为全美经济住宅法的范本。 在这一时期，汽车的出现是影响美国城市发展形态的一个主要 因素。1904年本汉姆为旧金山市所做的规划，运用了同心圆加放射 线的快速路系统，设置了外环高速路，宽阔的海岸线公园和大量的 地铁交通，有烟工业选址在主导风向下风口，居住区内避免穿行交 通，这些原则成为美国其后三代规划师的信条。1909年7月4日启动 的芝加哥规划，是美国第一个大都市区域规划。美国第一个官方的、地方的和常设的城镇规划委员会，“哈特 福德城市规划委员会”于1907年由康乃狄克州议会创立。其后芝加 哥、底特律等创立了相似的委员会。这些早期的委员会为城市规划 的发展提出建议，监视其执行和鼓励对公共建设工程的金融资助。 在20世纪的前20年，规划委员会的数量不断增长。 在这一时期，土地使用规划和综合性区划开始发展。1916年， 美国第一部综合区划法——《纽约区划法》颁布，该法规包括对建 筑高度、建筑间距和后退红线距离的控制。纽约的“综合”性的区 划控制方式很快被美国许多大城市采用，这标志着政府对城市开发 控制手段的重大改变。 随着1917年“美国城市规划学会”（ACPI）的成立，规划这一 行业随之诞生。之后，该学会发展成为“美国规划师协会”，现在 演变为“美国注册规划师协会”。
3、 从1920年到1940年 这20年既是繁荣的年代也是萧条的年代，是大范围郊区化的时 期。汽车业的极度膨胀，大量中等收入的居民从中心城市迁往郊 区，城市规划的重点是控制城市周围的开发和相应的道路系统的建 设。很多美国城市绘制了供官方公布的地图，并要求开发商代征公 共设施用地。土地使用区划、土地细分控制和其它规范性措施成为 规划工作的焦点。 1925年，美国的主要城市第一次正式提出：总体规划要以城市 整体利益为基础，城市长期目标和政策的制定应与城市的形态和结 构相关，包括公共和私人发展。这就为美国城市规划奠定了基石， 同期辛辛那提市完成了美国历史上第一部城市总体综合规划。1926 年美国最高法院赋予了区划的合法性。随后，一个又一个城市采用 了区划法。 20年代，几个典型的居住区的建设，包括纽约的“金边”和新 泽西州的瑞德波恩居住区，深深地影响了全国的土地开发。其中后 者第一次采用步行系统和机动车交通分离的规划方案，这是邻里观 念的一大进步，它成为以后50年中大多数“先进”的美国土地开发 规划的典范。 “纽约城市及其周边区域调查”于1929年出版，它综合了大量 的现状情况和未来的规划方案，由此分析出区域的经济、人口和政 策方面的问题。在这一具有里程碑意义的调查之后，其它城市纷纷 效仿他们的规划程序，而成为其后几年中城市规划的准则。 1934年和1937年通过的联邦法律创建了美国公共住房的基础。 通过联邦住房管理局的抵押保险计划，建立了独立住宅标准，使其 后的几十年间，数以百万计的独立住宅在美国郊区建设起来。
4、 从1940年到1960年 20世纪40年代上半期，由于战争的原因，城市规划都被大大的 忽视了。二战期间，由于没有对和平时期做前瞻性的规划，所以城 市在没有综合规划的状况下快速而无序地发展着。迫于压力，较大 的城市创建了规划机构，规划作为地方政府的实际活动发展起来。 中心城市人口向城市郊区的大规模迁移发生在1945年以后，拥 有独立产权和前后庭院的独立住宅成为美国住宅建设的典型。很多 郊区居住区由于住宅开发的压力，制定了独立住宅最小用地面积和 最小建筑基地面积的规定，企图保持原有的乡村风格和较高的土地 价值，这促进了土地细分控制的发展。 50年代后期，零售中心开始迁往城市周边地区，郊区化的问题 也引起了人们对城市中心区复兴的重视。市政府开始努力复兴城市 中心地区。这些规划一般是在商业中心周围设计一圈内环高速路， 并通过放射状高速路通向郊区，周围建设大型停车场和步行街。 总之，这一时期美国主要的规划活动包括：郊区居住区规划， 城市复兴规划，城市中心重建居住区规划，为编制新的城市总体规 划（20年期）作准备。另外，区划和土地细分制度都得到了长足的 发展。同时，更多的学校设置了规划专业，州际间高速公路系统也 发展起来。
5、 从1960年到1980年 这一时期，由约翰逊总统发起的示范城市规划，是美国城市规 划史上杰出的计划。示范地区居住区的居民创建了自己的准政治组 织，针对自己居住区的问题提出解决问题的途径。示范城市规划建 立了一种公众参与的政策决策方式，这种方式后来几乎成为每个城 市未来发展计划的一个基本部分。 贯穿整个20年，中低收入家庭的住房一直是个难题。从1963年 开始，政府努力帮助低收入阶层提高经济收入水平，为他们创造更 好的住房条件。加利福尼亚开创了先河，要求房屋建设者将10%的 新建房屋以低于成本的价格卖给中档收入家庭。1979年底，保德、 科罗拉多和马里兰等地也采用了类似的住房政策。 1961年国会通过了一项法律，允许各州将没有土地所有权的用 地上的房屋的产权合法化，这就刺激了60年代晚期全美公寓式住宅 的开发。70年代，很多大都市边缘地区的社区接受了不增长和低增 长计划，以保持郊区的特有风格、开放的空间和低密度人口，以及 有序的发展。 这一时期，规划师仍朝着新的方向努力，环境保护和为中低收 入的人们增建住房，成为了70年代早期规划努力的目标。能源危机 和经济衰退对70年代中期的规划师提出了新的挑战。接近80年代， 历史风貌保护和恢复，成为规划师们在全国各地区努力的重点，也 在法律和实践两方面引起了公众的关注。
6、1980年以后 在80年代，随着金融资源的减少，以及联邦政府对城市及区域 规划支持的减少，规划实践再次为赢得地方政府的支持而努力。同 时，无家可归者的增加在很多城市成为严重的问题。规划师们努力 创建经济、适用的社区，以期达到既能以最低的成本来建设和运 营，又能为人们提供有效的商品和服务的目的。
80年代初，在重视历史风貌保护的同时，对历史资源的再开发 开始抬头，地方政府开始对它们的经济价值和用途进行估价，并对 老的街区、码头等进行恢复或改造，使之重现活力。 在这一时期，城市规划师和区域规划师需要跨越地方政府职责 的整个区域范围进行工作，尤其需要在管理和金融方面处理关键性 的社会、城市功能和经济发展问题。规划工作面对一个持续变化的 世界，规划师们只有不断迎接挑战，才能满足90年代美国城市发展 日益变化的需要。 四 、19世 纪 以 来 美 国 城 市 规 划 史 上 的 50个“第一” 1811年——第一条联邦州际高速公路（国道40号）获得批准进 行建设。该路从巴尔第摩穿过美国的西北部地区，是联邦资助的区 域经济发展项目的一部分。 1867年——纽约州通过第一部经济住宅法，并对住宅设计标准 进行了规范。 1867年——旧金山颁布第一个土地使用区划法令，限制那
