陈刚刘欣葵张瑾编译
第二篇总体规划
19世纪早期，总体规划开始成为美国规划理论和实践的基石。在此期间，为了使规划的概念与需求变化及公共决策的新理论保持同步，人们不断重新界定规划的定义。总体规划曾经被冠以不同的名称，如城市规划、发展规划、规划纲要、综合规划等等。名称的变化，部分地反映出了规划者的工作目的、范围和状态。尽管名称和概念不断变化，但总体规划一些基本的因素是确定的。
首先，总体规划是物质性的，基本上是对城市建设与发展的指导。
其次，总体规划是长期性的，通常涉及5年或更长的时间，并描述当前政策与未来建设的关系。
第三，总体规划是综合性的，涉及地理意义上的整个城市，而不是其中某个或几个部分，并包括城市功能的诸多方面，以及它们之间的相互关系。
第四，总体规划是政策性的，包括整个地区的发展目标（如规模、特征、增长率等），并指出这些目标如何实现。尽管总体规划不是区划法令，不是土地细分规定，但仍然应该对它们的编制和实施提供指导。总体规划应通过规划委员会、管理委员会等机构对政府的决策提供指导。
一、美国的总体规划发展历程在美国，总体规划经历了众多次的法律、政策和社会力量的塑造，现在已经发展得相当成熟。现代的总体规划反映了当今的社会和文化状况，只有了解了社会和文化状况，才能更好地了解规划。现在人们所熟悉和崇拜的城市设计，最初起源于古希腊和古罗马的城市。它们在规划上运用了关于城市功能的概念。美国早期的城市规划也反映了古代城市规划的基础内容，但当时首要关注的是城市布局。后来，这些规划从简单的方格网排列，逐步发展成为华盛顿和费城的规划蓝图。19世纪后半期，美国的主要城市因大批移民涌入，普遍出现了人口大量增长的情况，因而也带来了土地投机、住房拥挤、交通堵塞、无序发展等问题。这时，规划师开始把注意力从新城市的规划，逐步转移到改善现存城市的条件上。1893年召开的“芝加哥世界博览会”，大力提倡建设拥有宽广街道和纪念碑式公共建筑的理想城市。在20世纪早期，针对上述问题的主要对策是开展“城市美化运动”和“社会改革运动”。这一运动中出现的最重要的规划是1909年丹尼尔-博恩汉姆编制的“芝加哥规划”。社会改革运动十分关注那些居住在“经济公寓”中的人们。当时这些公寓的居住条件很差（住宅间过于拥挤且室内没有足够的窗户），因而造成了传染病的大面积流行，老人及未成年人的死亡率相当高。针对当时人们的社会和生理需求，规划师们着重寻求城市物质环境上的改变。拓宽街道、重建居住区和调整区划，成为了当时规划工作的重点。在这一时期，总体规划的概念被表述为：城市规划是城市行政管理机构要经常调整，并保持与时代同步的策略或文件；是关于所有重要改变（包括添加和扩建各项城市功能与城市基础设施）的预见和决定。当时，人们可能已经认识到，在实现规划的过程中，公开的司法支持是非常必要和不可缺少的，而只有使城市规划得到法律的支持，才能真正避免城市发展中的失控现象。在20世纪20年代，美国《标准州区划授权法案》与《标准城市规划授权法案》相继出台。这些法案的出台对定义总体规划的概念，具有极其重要的影响。例如，在这些法案中提出：区划规定要与总体规划一致；区划委员会应该成为规划委员会的一部分。这些法案最终几乎被美国所有的州采用，而且其中关于总体规划原则的描述一直沿用了50多年。这些法案也存在着一些不足，最突出的弱点是没有系统地阐述总体规划和区划之间的相互关系；没有明确规定总体规划的完整内容；对总体规划各组成要素采用了分散批准、分别采纳的工作方式。第二次世界大战后，美国规划师们开始关注老城市中心区衰落、重建中心城市和扩大住房供应等问题。1949年和1954年颁布的“住房法案”，都非常强调重新开发的项目必须符合总体规划的要求，并要求地方政府作出长期的总体规划（也包括区划、细分规定等）。与此同时，联邦政府也拨出专款，对各城市编制规划给予财政支持。因此，在50年代后半期，美国产生了比以往任何时期都多的城市规划。进入60年代后，当上述这些规划被逐步实施时，规划师们又发现，这些规划的长期目标和近期建设之间缺乏必要的桥梁。因此，在很多大城市又相继成立了兼具规划和开发职能的部门。在60年代晚期和70年代早期，一些评论家提出了公众参与与规划编制同等重要的理念。他们认为，在住有大量贫穷人口和少数民族人口的市中心居住区，注重公众的意见尤其重要。与此同时，由于整个社会对环境问题越来越关注，规划师们将环境保护和资源保护的策略也纳入了总体规划。1975年，美国颁布了《模范土地开发法》。该法令强调长期目标的确定，将数据收集和分析作为总体规划的基础；并强调了规划的持续性。这一法令对于美国此后几十年的土地开发实践，产生了重要的影响。80年代中期，美国地方政府开始尝试编制“战略规划”。这是一个从私人领域借用来的概念，在公共领域应用尚处于实验阶段。对于这一方法的作用和适用性，还有待时间检验。90年代后，人们的认识又有了进一步深化。总体规划是一个持续的过程，其编制和实施必须与当地城市的发展方向、政府部门间的合作能力，以及私人领域的需求结合起来。总体规划要通过一系列的政府决策来推行，而不是通过具体的建设项目来推行。只有这样，才能使总体规划具有更强的社会适应性和政策导向性。美国地方政府所编制的城市总体规划，实际上是整个地区的土地使用框架，其作用是通过分区规划来为土地使用决策提供详细的指导方针。因此，总体规划的文件包括：对城市发展最终目标和具体目标的陈述；大尺度的土地使用规划；协调公用事业、交通、公园、学校这一类的系统规划等。分区规划是为特定地理区域提供的详细建议。很多城市的规划机构中，由“前期规划”部门来承担长期和综合规划的任务。
二、总体规划的作用规划活动是一种连续的和持续的活动，规划编制必然会对有关地区的未来建设与发展决策产生重大影响。总体规划所起的作用很多，也很复杂，大致可以概括为三大类：
1、陈述有关的政策总体规划是对一个城市（地区）整体需求的表达，其文件中应描述当地政府对未来发展建设的一系列具体目标。今天的美国，各州、各城市所处的自然与社会环境虽然存在着很大不同，但公共事务的决策过程却普遍越来越开放、越来越民主。公众不仅要求了解地方政府的规划是什么，而且要求参与规划的编制。现代规划的内容兼有政策和技术两个层面，在规划文件中明确而精练地陈述政府政策，有三个优点：一是有助于促进公众参与和了解规划的过程；二是有利于鼓励及要求政府官员负起责任；三是有利于提高规划政策的可操作性和连续性，最大限度地避免和减少人为因素和环境因素造成的影响。
2、对各类决策提供指导总体规划一旦编制完成，就将作为城市建设的依据，并指导和影响很多公共事业和私人事业决策。杰考伯斯（AllanJacobs）在回顾他任前旧金山规划总指导的经历时，曾这样说明规划的重要性：随着时间的推移和规划工作的日益深化，我们能从长远的角度审视并影响私人的短期决策；我们能够在城市整体住房规划的背景下，复核福利住房开发的选址；我们能够审核与住房规划和城市设计内容不一致的居住区规划。当一块公共土地被出售或租赁时，我们可以因其违反规划中的某项政策而阻止它。他在讲到区划管理、细分规定、设计审查的作用时说，旧区的复兴和再开发是一项极其重要的活动，但其需要在某种框架内发挥作用。这个框架就是总体规划。总体规划的作用通常是为地方政府的决策作指导。然而，它也在其它方面发挥作用。例如，消防部门需要据此确定他们的服务范围。城市建设者、土地开发者也需要根据规划来了解当地政府所关注的事情，并与其步调一致。显然，规划要成为决策指导必须精心编制。它必须是明确的、有特色的，必须有清晰的计划和明确的优先次序。
3、作为法定文件来约束各类建设活动总体规划的目标代表着某一城市（区域）合理的建设、发展需求，但在某些情况下，它也是一种必要的约束，是一种针对不合理建设需求与实践的约束。在70年代，美国各州政府普遍要求各地方政府制定总体规划，法庭也要求规划部门提供某种形式的总体规划文件，作为土地使用控制的基础。这种趋势使规划工作获得了相当大的动力，而且对规划成果及规划文本的编制产生了深远而持久的影响。区划法规、土地使用控制规划必须与总体规划相一致的规定，使总体规划文本的编写不再是一项形式上的工作，而必须被清晰地、精确地起草和审定。因为总体规划文本作为法定的文件，将具有法律效力。总体规划也因此变得更加重要，获得更多的重视，并对人们生活产生更大的影响。
三、总体规划的内容总体规划通常包括以下内容：
一是人口统计情况，即整个地区现状和预期的人口及其构成。
二是土地使用情况，即整个地区现状和规划的土地使用状况。
三是交通情况，概述改进道路系统、高速路系统和公共交通系统的规划方案，以及交通系统其它方面如自行车、步行系统，机场和港口的规划等。
四是公共设施情况，包括学校、公园、图书馆和诸如市政厅、博物馆之类的其他公共建筑。很多总体规划还包括对住房、历史风貌保护、城市设计、能源等方面的规划。尽管各地方的组织结构可能不同，但总体规划的每项内容通常包括现状情况的描述；目标的制定；达成目标所采取的措施三个部分。现状情况的描述是规划编制的背景；目标的制订指明了规划的方向；确定采取的措施是规划的核心部分。
四、编制总体规划在总体规划编制过程中，要涉及很多要素，包括规划工作的发起、具体操作和发展方向，还涉及规划工作方式、受影响的市民的需求，以及与周围地区的关系等等。以下的11个问题就是规划编制过程中必须详细讨论的主要方面。
1、谁发起规划总体规划一般是由地方公共机构发起，如议会、市长、规划委员会、城市管理者或规划师。联邦政府、州政府的要求是编制规划最重要的激励力量。由关心规划的市民和公共服务机构共同承担总体规划的编制工作，在美国有很长的历史和传统。从某种意义上讲，顺应公众的要求和他们对城市未来的关心，而开展总体规划的编制，是最理想的规划环境。规划努力的目的之一，就是对城市未来发展开展广泛的讨论。
2、谁负责规划工作大多数人口超过2.5万的城市都拥有规划部门或规划委员会。该机构的主要任务之一，就是编制城市总体发展规划。很显然，规划的责任因规划的地区不同而有别。小城市的管理者在规划中的作用尤其突出。在很多大城市，通常由副市长负责规划工作。
3、公众参与自动荡的19世纪60年代起，市民的参与成为规划发展程序中的一个重要部分。“公众”既包括对规划有特殊兴趣的一般市民，也包括公共组织。他们都应该有机会参与规划的编制。咨询委员会、广播电视介绍、电话交谈、民意调查等都是公众参与的方法。然而，参与的本质和程度相当不同。公众参与目前已经受到了广泛的重视，成为规划程序中一个不可缺少的部分。
4、与区域规划的关系大多数地区的发展现状，都与其周围环境的直接影响有关。每个城市的规划都与其所在区域的交通发展规划、土地使用规划和自然资源管理等密切相连。很多地方政府与州政府在规划发展上紧密合作。城市总体规划应该确定城市作为区域的一部分，在整个区域发展中所扮演的角色。随着整个区域的发展，这种角色会发生怎样的变化。
5、在规划编制中，谁承担技术性工作如果地方政府设有编制规划的部门，那么编制规划就是该部门的责任。然而，在环境、交通、公共设施等专项规划方面，还需要其它技术部门的支持。如市政部门、咨询机构等。在小城市，咨询机构往往可以承担所有的技术工作。
6、需要多少钱在70年代，城市可以拿到联邦政府划拨的用于总体规划编制的专门资金。但难以预见以后是否仍有这样的资金。这意味着每一个地方政府都不得不自己出资编制规划。
7、需要多少时间编制规划所需要的时间受到很多因素影响。如该规划是否需要高科技的支持，是否要求有广大的公众参与，是否有立法的需要，政府内对城市未来的发展方向是否存在分歧等。短时间完成的概要规划尽管可能缺乏精确性，但它对于规划委员会和立法机构了解城市未来的人口增长率、环境保护、经济发展、历史风貌保护等问题，并作出正确决策，也是很有帮助的。规划是一个持续发展的过程，没有一个总体规划能够作出关于城市未来发展的最后定论。
8、谁采用规划总体规划通常由议会正式采用或由市长认可。这是对规划政治上的支持，是在认定和明确城市发展目标过程中极为重要的一步。总体规划的采用也能为区划法令的修改和推行提供强大的后盾。
9、建立全方位的策略总体规划包括一系列政策，如关于土地使用、住房供给、交通设施等等。这些政策应该反映城市发展的整体策略。一个好的规划应把千篇一律的规划目标转化成一系列更加具体的政策，先后次序应很清楚。在大城市，决定优先次序很困难。应对这种复杂的局面的途径，就是在总体规划的基础上，建立一个全方位的发展策略。
10、规划文件应该是什么形式规划文件比大多数公文有着更多的规格和形式。有的规划印成很多卷本；有的规划被浓缩成小册子，以便向公众发放；一些机构使用活页本式规划，以加入刚完成的单独的规划部分，或最新动态。这正是规划是个发展过程的生动的反映。
11、应该使用地图吗图纸一直是规划师重要的信息工具，它可将相关的具体建议与规划连接起来。然而，保持地图的不断更新是很困难的。因此有一种观点认为，人们越来越依赖地图，而忽视了重要的政策陈述。有些规划特别指出，当地图和政策陈述有矛盾时，依照文字陈述。
五、采用和运用规划在美国，尽管每个州的规划法律不同，但一般都是规划委员会负责编制总体规划，并由地方议会举行公共听证会，广泛征求公众意见。没有这一程序，规划的价值和效用就会显著降低。总体规划一旦被采用，就被视为指导地方政府进行决策的基础文件，并作为编制区划、系统规划、财政预算和特殊政策的重要依据。总体规划和区划、系统规划间的联系是明显的。总体规划主要确定城市土地的使用方式，区划则详细说明每宗土地的范围和规划要求。从这个角度说，区划是推行总体规划中土地使用规划的具体工具。系统规划是专对城市给排水、交通等系统的规划。这些系统的规划需要反映总体规划的政策。是推行总体规划的关键部分。另外，由于规划用于指导区划、系统规划和分配市政资金，地方政府应将规划作为政策复核的基础。规划发展过程经常揭示很多问题，地方政府应通过议会或规划委员会对政策进行定期的检讨，指出哪些政策应改变，哪些应去除，是否有必要制定新政策。
六、结论总体规划是时代的反映，必须反映特定地区所处时代的社会、文化的综合特征。尽管各地规划方案千差万别，但规划理念的本质是固有的，并将继续存在。人们已越来越清楚的意识到，向前看是明智的，预见比被动接受好，调整比竞争好，决策应符合整个城市的发展目标。随着总体规划成果的广泛采用，很多规划原则将成为普遍的常识。今后的总体规划将会日益加强对资源（水、能源、土地及大气）的管理，并将成为总体规划的核心。总体规划将越来越多地得到地方政府的重视与支持，将越来越具有法律的权威。
