第一部分
第一章 任务来源、规划编制的重要性及迫切性
第1条任务来源
根据《北京市人民政府办公厅关于修订印发北京市破坏性地震应急预案的通知》等精神，市规委会同市地震局委托市规划院编制《北京中心城地震及应急避难场所(室外)规划纲要》，市园林局、民政局、体育局、市政管委、教委等配合参与工作。
第2条规划编制的重要性
(1)北京是我国的首都，是全国的政治和文化中心，要确保北京的城市安全。
(2)北京是我国防灾减灾重点设防城市，也是世界上三个历史上曾遭受过八级以上地震灾害的国家首都之一。北京地区被国务院确定为全国地震重点监视防御区之一。
(3)要落实《北京城市总体规划(2004年—2020年)》有关综合防灾减灾、构建和谐社会、建设宜居城市的要求，以及国家地震局《关于推进地震应急避难场所建设的意见》。
(4)北京举办2008年奥运会和残奥会在安全方面的需要。
北京在全国的核心领导地位和在国际上占有的重要位置，决定了北京必须建立和完善城市总体综合防灾体系，以抗御可能发生的包括地震在内的各种突发性自然灾害。这是一项关系国计民生的重要工作。另外，作为党中央和国务院等领导机构所在地、外国驻华使馆、国家交通、通讯、金融部门集中的城区，尤其是加入世界贸易组织(WTO)后，外国大公司和企业纷纷汇聚北京，北京地区一旦发生类似唐山那样的大地震破坏性大地震，如果事先没有很好的防范、疏散准备措施，没有抗震救灾减灾系统和应急避难场所，那就不单是北京市人员和财产损失的问题了，将会对全国乃至世界的政治生活和经济生活造成不可估量的损失。这也充分反映出了编制应急避难场所规划的必要性。
实践证明，应急避难场所承担着防震减灾“三大体系”中的两项职能：灾害防御和应急救援(另一项为监测预报)。因此，编制应急避难场所专项规划可以确保首都的安全，提早做好防震应急准备，将地震发生时可能造成的损失减少到最低程度，间接地对于确保我市的国民经济持续快速发展和城市建设的正常进行也具有重大意义。
本纲要所述地震及应急避难场所在设计原则中考虑了可适用于多灾种，如火灾、水灾等的应急避难问题。但应注意根据火灾、水灾等的灾害特点，考虑不同类别的地震应急避难场所所处的位置、周围环境以及地质等情况，以确定场所利用的适用性。
本规划纲要经专家审定、市政府批准后，各区、县、新城等要参照本规划纲要提出的有关规划设计原则、场地建设标准、管理要求等，编制各自详细的避难场所规划，并依据当地实际情况，具体确定避难场所的位置、规模、服务范围，以及配套建设避难场所所需相关设施等。
第3条规划纲要编制的迫切性
(1)北京地区分布多条地震断裂带，直接威胁市区安全
(2)北京存在发生中强地震的可能
北京位于华北平原的北部，“北依燕山，西拥太行，南控平原，东濒渤海”，地理位置在北纬39度26分至41度03分，东经115度25分至117度30分，处于华北主要地震区阴山—燕山地震带的中段。对于北京而言，威胁最大的是市域内分布的顺义—前门—良乡、南苑—通县、黄庄—高丽营、来广营—平房、南口—孙河、小汤山—东北旺等主要断裂带，带长大多在10公里—20公里左右。
断裂带情况见附图01《北京市域地震断裂带及动参数区划图》。
根据有关地震史书记载，震源在北京地区的震级大于4级的地震共计发生过近200次，大于5级的地震10余次。北京历史上发生过的最大地震出现在1679年，即清代康熙年间，地点在三河—平谷一带，最高震级为8级、烈度为11度。据有关地震周期估测：6级地震(强震)最长间隔大约280—300年左右发生一次。上一次这样的地震发生在1730年，即清代雍正年间，地点在北京的西北郊地区。北京地区存在发生中强级别破坏性地震的背景。由此可见，我市面临的防震减灾形势非常严峻。
注：根据地震不同的强弱程度，一般分为弱震，<3级；有感地震，≤3——≥4.5级；中强震，4.5——≤6级；强震，≥6级；巨大震，≥8级。一般中强震，即4.5级以上地震，就可以形成不同程度的破坏。
表一 北京地区历史上发生过的五级以上地震情况(震源在北京)
(市地震局提供)
(3)地震灾害特点分析
北京市是五朝古都，今日的北京是从一个历史名城和相对古老的城市基础上逐步发展起来的，形成了中心城建筑集中，居民密度大，新旧建筑同时存在的特点。老建筑以木质结构为主，胡同比较狭窄，对于防震防火都十分不利。
1、地震时直接性灾害—建筑倒塌
地震灾害相对于其他灾种，对城市的破坏性最大，范围最广。实践证明：城市化程度越高，现代化水平越高，人口密度越大，建筑密度越高，地震带来的直接破坏就越严重。地震将会造成大批建筑物倒塌以及大量人员伤亡，严重的甚至还会导致城市瘫痪。
2、地震后的次生灾害—火灾、水灾、有害物质毒素扩散中毒
对次生灾害也应给于足够的关注，其中火灾对人民生命安全的危害最大。特别是东、西、崇、宣四个老城区，破旧房屋多，木结构建筑多，一旦发生震后火灾，加上消防系统也可能受到地震的破坏，火势很难扑灭，容易形成大灾难。美国旧金山和日本关东地震时地震火灾的教训值得我们汲取。如果相关的减灾措施跟不上，次生火灾也很有可能成为北京地震的又一个重要灾害。
第二章规划纲要编制的依据、指导思想及原则
第4条规划纲要编制的依据
(1)《中华人民共和国防震减灾法》
减灾法规定：市地震行政主管部门和区、县负责管理地震工作的部门或者机构，应当根据震害预测结果和当地经济、社会发展实际，会同发展计划、经济、规划、财政等有关行政主管部门，制定防震减灾规划，报同级人民政府批准后实施。本地震避难场所规划纲要是防震减灾规划的重要组成部分。
(2)国家《破坏性地震应急条例》
条例规定：地震应急工作实行政府领导、统一管理和分级、分部门负责的原则。
(3)国务院关于北京城市总体规划的批复
批复指出：北京市是国家重点设防城市，要加快建立完善的综合防灾减灾体系，提高城市整体防灾抗毁和救援能力。
(4)北京城市总体规划(2004年—2020年)
总体规划提出：北京市是国家重点设防城市。要不断完善防震减灾和地质灾害减灾体系，最大限度地减少地震灾害以及地质灾害造成的损失，维护人民生命安全和社会稳定。
(5)《北京市实施<中华人民共和国防震减灾法>办法》
办法确定：防震减灾工作实行预防为主、防御与救助相结合的方针。
(6)《北京市破坏性地震应急预案》
预案规定：各地区、各部门要尽快完善本地区、本部门的地震应急预案的制定或修订工作，认真做好地震应急各项准备工作，确保组织落实，人员落实，措施落实。
(7)国务院《关于加强防震减灾工作的通知》
通知指出：要结合城市广场、绿地、公园等建设，规划设置必需的应急疏散通道和避险场所，配备必要的避险救生设施。
第5条规划纲要编制的指导思想
规划纲要编制的指导思想是《北京市实施<中华人民共和国防震减灾法>办法》确定的原则：预防为主、防御与救助相结合，立足于抗防。力争提早做准备，常备不懈，有备无患，力求在震前做好各项减灾工作(措施)，实现新总体规划确定的“最大限度地减少地震灾害造成的损失，维护人民生命财产安全和社会稳定”的目标。
第6条规划纲要编制的原则
(1)以人为本的原则
一切以人民群众的生命安全和利益为准绳，充分考虑市民居住环境和建筑情况，以及附近可用作避难场所用地的实际条件，努力为其创造必要的应急疏散场所。该原则符合国务院对北京城市总体规划有关“坚持以人为本，建设宜居城市”的批复精神。
(2)就近布局的原则
规划坚持就近原则，尽可能在居住区、学校、大型公建等人群聚集的地区多安排应急避难场所用地(公园绿地、小绿地等)，使市民可就近及时疏散，并努力使各区都能够达到人均避难场所面积标准。这样做，可以减少人员等损失。由于历史原因，四个旧城区(东西崇宣)可用作应急避难场所用地的公园绿地、小公园、体育场等较少，因此更应坚持本原则。
(3)安全性原则
规划避难场所要充分考虑场地安全问题，这事关受灾市民的生命安全问题。避难场所要注意所选场地的地质情况，避让地质灾害地区，泄洪区等，还要注意将场地和疏散道路安排在建筑倒塌范围外，并且远离化学品、易燃易爆品仓库等。
(4)可操作性原则
要充分考虑地震等灾害发生时受灾人员应急疏散避难的需要，紧密结合我市可以利用作为应急避难场所的公园绿地、体育场、学校操场、各类广场和空地的现状，以及连接上述场所道路的现状，划定避难场所用地和与之配套的应急避难通道，并使其具有可操作性，易于设置、使用及管理。
(5)可通达性原则
应急避难疏散通道的通达与否非常关键，这一点对于设置大型避难场所尤为重要。因此，本规划力求建设好与避难场所连接的疏散通道，使市民在发生地震等灾害时，可以在最短时间内迅速到达避难场所。要努力达到新总体规划提出的两个确保，即“确保疏散通道畅通”和“确保救灾道路畅通”的要求。
(6)“平震(灾)结合”原则
将所有已确定为应急避难场所的公园绿地、体育场、学校操场等都建成为具备多种功能的综合体：一是平时履行休闲、娱乐和健身等功能；二是配备救灾所需设施(设备)，在出现地震以及发生如火灾等其他类突发灾害时能够发挥避难场所的作用，二者兼顾，互不矛盾。
(7)多险种综合利用原则。
应急避难场所应具有多功能利用的特点，即在突发包括地震在内的灾害，如火灾、水灾等时也可以作为避难场所进行应急避难。但多险种利用时，应考虑具体其灾害特点与避难需要的适用性，注意应急避难场所的区位环境、地质等情况。
第二部分
第三章地震及应急避难场所的定义及包含的内容
第7条地震及应急避难场所的涵义
根据对国内外有关地震及应急避难场所资料的研究，并实地考察了此方面做的比较好的日本东京、我国乌鲁木齐、深圳等城市，以及台湾台北市等，由于各国、各地区经济发展水平、城市绿化情况、建筑地震等设防规范、所处地质环境、地震断裂带情况等不尽相同，没有发现对其涵义统一的明确的定义，而且有说法众多。另外，相关避难场所的规模、设置原则、人均面积标准、场所配套要求、以及对避难场所选址要求、对其周围建筑建设要求等，也没有统一的标准。
本规划纲要提出的地震及应急避难场所的涵义为：
具有一定规模的平坦用地，配套建设了应急救援设施(设备)，或地震后相关设施可以进行相应功能转变，储备应急物资，设置标识，能够接收受灾市民疏散避难，并确保避难市民安全，避免震后次生地质灾害和火灾等危害，以及方便政府开展救灾工作的场所，主要包括公园、绿地、体育场、操场、广场等室外开放空间。本规划纲提出的避难场所的涵义，依据了所能收集到的资料，尽可能多的参考了国际、国内有关避难场所的定义，以及避难场所相关设置标准。
上述涵义比较准确和完整地提出了地震及应急避难场所应具备的功能、设施，明确了场所必须要具备一定的设施(设备)，以及提出相关设施等在震时能够进行符合应急救助工作的功能转换等。所选场地基本符合了上述定义和要求，才能称为地震及应急避难场所。也就是说，不是有了空地、公园，插个避难场所标牌，就是避难场所了。这有利于澄清对避难场所的不准确认识，推动避难场所按照标准建设，发生突发灾害时，可以用、好用。提出了。本规划纲要在进行专家评审时，所提避难场所定义得到了防震减灾和地震等方面专家的认同。
第8条避难场所建设应配套的基本内容
一般应急避难场所，尤其是大型长期(固定)避难场所配套建设包括的主要内容：除划定棚宿(居住)区外，还要有较完善的所有“生命线”工程要求的配套设施(备)：配套建设应急供水(自备井、封闭式储水池、瓶装矿泉水[纯净水]储备)、应急厕所、救灾指挥中心、应急监控(含通信、广播)、应急供电(自备发电机或太阳能供电)、应急医疗救护(卫生防疫)、应急物资供应(救灾物品贮存)用房、应急垃圾及污水处理设施，并配备消防器材等，有条件的还可以建设洗浴设施，设置应急停机坪。
第三部分
第四章中心城现状人口及密度
第9条人口及人口密度
北京市域面积为164101平方公里，中心城面积为1088平方公里。不含海淀区山后、丰台区河西地区，包括新增加的昌平区回龙观和北苑北地区。根据2004年《北京统计年鉴》按户籍统计，北京市人口1149万，根据总体规划资料，中心城为约870万人。全市人口密度为每平方公里700人，中心城为约8000人，比全市平均人口密度高出10多倍。
另外，东西崇宣四个老城区面积为87.1平方公里，人口254万，人口密度每平方公里为29162人，比全市平均人口密度高出近42倍。
表二 中心城人口密度(2003年《北京统计年鉴》)
注：1.丰台列入中心城部分计算为：全区总面积304.2平方公里—116.3平方公里(河西地区)=187.4平方公里。列入部分人口计算为：丰台区总人口86.4万—15.5万(河西地区)=70.9万人。
2.海淀区中心城部分计算为：全区总面积426平方公里—213.5平方公里(山后地区)=212.5平方公里。区中心城部分人口计算为：海淀区总人口178.4万—9.5万(山后地区)=168.9万人。
3.未加入中心城新增加的昌平区回龙观和北苑北地区的用地45平方公里，人口27.5万。
表三 中心城人口最稠密街道
第10条中心城人口特点
人口集中，且密度大。
由此可以得出这样的结论：中心城潜在的地震以及其他灾种的破坏性要大大高于其他地区。因此，增加中心城避难场所用地工作的重要性要比其他区大得多。
第五章中心城现状避难场所用地资源
第11条总用地规模及人均面积
可利用作为避难场所的用地——主要指公园绿地、其他各种绿地、体育用地、学校操场用地等。据有关部门提供的统计数据资料，中心城现有上述各类用地约15000公顷，其中公园绿地面积2768公顷(不包括水面面积