一、几个重要问题的再认识
1.城市总体规划实施不仅仅是城市总体规划实施管理
城市总体规划实施是将城市总体规划确定的规划指导思想、目标转化为现实的过程。城市总体规划实施管理是依据法律法规对申请建设的投资项目进行规划管理的过程，包括建设用地选址管理、建设用地规划管理、建设工程规划管理和对建设活动实施规划监督检查。城市总体规划实施不仅仅是城市总体规划实施管理，还包括：政府根据城市总体规划，进一步组织编制分区规划、法定图则、近期建设规划、年度实施计划、专项规划等；政府直接投资建设项目，如政府建设道路、学校等；政府根据城市总体规划确定的目标，制定有关公共政策引导城市按规划发展，如制定产业政策、土地政策等；公民、法人和社会团体依法参与规划编制、政策制定，对规划实施全过程进行监督等，以及依法进行项目投资和置业等建设行为等。所以，对城市总体规划实施机制的分析和思考不应局限于城市总体规划实施管理，而应针对整个城市总体规划实施行为。
2.城市总体规划实施着眼点是实现城市发展目标
城市总体规划内容涵盖城市发展的方方面面，实施城市总体规划根本是实施什么？是实现城市发展目标，还是落实规划确定的空间布局？显而易见，仅仅落实了空间布局而未实现城市发展目标，是不可能被认为城市总体规划实施成功的，落实空间布局仅仅是城市总体规划实施的手段。所以，城市总体规划实施着眼点不是使空间布局按规划落实，而是推动城市发展目标实现。
3.城市总体规划实施关键在于政府协同行动
城市总体规划实施是全社会的事业，但各实施主体在城市总体规划实施中的作用是不同的。政府依法律授权享有组织实施城市总体规划的权利，在实施中占主导地位。但随着市场经济体制下城市资源配置机制从政府配置为主转向市场配置为主，城市建设投资主体多元化，城市总体规划成为政府宏观调控最重要的手段，其实施仅仅依赖规划管理部门已不能胜任，必须将政府所拥有的政策、制度、资金、规划等各种资源集中形成合力，才能保障城市总体规划有效实施。所以，城市总体规划实施关键在于政府各部门统一认识，以城市总体规划作为城市共同的政策纲领，协同行动。
二、深圳城市总体规划实施现状分析
深圳是国内少有的依据规划建设起来的特大城市，在近30年的城市发展过程中，先后编制了86版的《深圳市经济特区总体规划》、96版的《深圳市城市总体规划（1996－2010）》两部对深圳发展，乃至全国都有里程碑意义的城市总体规划。规划编制的前瞻性和创新性为深圳高速的城市建设和发展起到很好的支撑和保障作用。
进入21世纪，随着深圳经济社会全面转型，城市发展进入矛盾高发期，生态、环境、土地、能源、水等基础资源全面紧张，导致了包括人口、社会管理、公共产品提供等问题凸现，城市总体规划实施工作面临严峻挑战。2005年全市规划工作会议，市委市政府树立和强化了城市规划的龙头地位，明确了城市规划在城市建设中的先导、主导、统筹作用，并结合深圳实际，创新性地建立了近期建设规划年度实施计划制度，加强了城市规划的监督检查，有力地推动了城市总体规划实施。但未从根本上解决城市总体规划实施机制的问题，仍存在不少顽疾亟待解决。
1.法律缺位，总规实施认识不到位
城市总体规划是指导我市城市发展和建设的纲领性文件，其实施效果直接关系城市功能的有效发挥，对我市长远发展将产生重大影响。目前，我国以《城乡规划法》为核心的法律法规体系基本以城市规划编制为重心，对于总规实施，只简单明确由城市人民政府负责组织实施，内容只涉及城市规划实施管理，而未针对整个总规实施行为，一定程度上误导了社会对总规实施的认识，如将总规实施等同于总规实施管理，将总规实施简单理解为空间布局落实，认为总规实施是规划管理部门的事等。由于认识上的不到位，市政府常常将城市总体规划完全交由规划管理部门实施；此外，由于法律缺位，未对总规实施的地位、内容、路径、程序、各实施主体的权利和义务及沟通协调机制等进行界定，规划管理部门作为政府的一个部门，无法承担组织城市总体规划实施的责任，统筹政府各部门行动，实施自然举步为艰。
2.平台缺位，总规实施决策不统一
城市总体规划实施有效必须保证“先”和“关”的统一，“先”的统一即城市空间决策的统一。目前，我市涉及空间的规划非常多，全市域的综合性规划就有城市总体规划、国民经济社会发展规划、土地利用总体规划三个，分别由规划、发改、国土三个部门编制，专项规划不计其数，负责编制的政府部门也是多如牛毛。2005年全市规划工作会议，虽理清了城市总体规划与国民经济社会发展规划、土地利用总体规划、专项规划之间的关系，但在具体面对实际问题时，常常由于各部门管理口径和出发点的不同，且城市总体规划涉及深圳当前最紧缺的土地资源的分配，部分部门利益依托于土地资源之上，认识往往难以获得统一，由于缺乏统一的空间决策平台统筹，政府各部门分头行动，实施自然走形，即使经过大量协调工作后，实现实施决策上的统一，也往往由于时间的耽误，错失了实施的最佳时机，无法满足当前深圳城市发展的需要。
3.公众缺位，公众参与总规实施存在障碍
城市总体规划作为一项公共政策，实施应以维护和增进社会公共利益，实现社会公平为基本价值取向,积极推动公众参与。目前，我市公众参与总规实施主要问题有：(1)法律层面。现行法律法规虽然明确了公众的知情权、参与权、监督权，但是缺乏可供操作的程序性规范，如参与范围、方式、途径及保障等。(2)认识方面。政府对公众参与的作用认识不足，组织公众参与更多让市民了解规划，支持规划，而非真正参与规划；公众参与规划更多停留在法定图则等实施层面规划，未认识到城市总体规划中许多内容都是在与市民切身利益相关问题基础上归纳提炼出来的，如公交优先背后代表着一系列的公交场站、设施的投入加大等，对城市总体规划缺乏参与热情。(3)机制方面。我市在长期组织公众参与的实践中已摸索出一些有益的经验，但尚未转化为规范性制度，形成系统性、常效性的运作机制。(4)组织方面。真正有成效的公众参与不是个人层次上的参与，而是有组织的非盈利机构、企业和社区居民代表的参与，个人的参与方式缺乏广泛的代表性，同时其意见也难以得到全面的重视，目前，我市普通市民有组织地对规划过程的参与尚没有涉及。(5)宣传方面。复杂的城市规划体系，层出不穷的新概念，不加解释的专业术语，严重考验公众的认识水平，制约公众有效参与。
4.路径缺位，城市规划体系存在实施缺陷
城市总体规划是我市城市规划体系中最高层次的规划，其内容主要涉及城市发展的基础性内容，必须依赖一定的实施路径来实现。目前，我市城市总体规划实施主要通过城市总体规划——分区规划——详细规划（法定图则）、城市总体规划——专项规划、城市总体规划——近期建设规划——年度实施计划三条实施路径将城市总体规划的目标与内容逐层分解、细化，最终通过对具体建设行为的控制和引导获得实现。
城市总体规划——分区规划——详细规划（法定图则）实施路径主要基于城市规划的技术性，将城市总体规划按空间分解，存在时间最久，法律依据最清楚，体系相对最完善，由于与政府按行政区设立基层管理架构，规划师逐层深入细化研究复杂问题，公众便捷参与规划等相适应，社会接受程度最高。但该实施路径存在以下问题：(1)规划体系层级太多，下层次规划实施面对实际问题时，难以及时获得上层次规划的指导，分头实施往往使总体目标失控；(2)规划体系主要着眼于内部技术的完善，缺乏实施时序安排，无法与资金、项目、政策、制度等有效结合，无法融入政府日常操作体系，实施难以获得政府各部门的协同。
城市总体规划——专项规划实施路径主要将城市总体规划按专业分解，由于与政府各职能部门发展规划结合紧密，规划体系层级少，运作效率高，获得相当政府职能部门的欢迎。但该实施路径存在以下问题：(1)专项规划数量太多，涉及编制的政府部门也很多，直接作为实施平台，难以适应动态调整的需要，易造成规划体系混乱。(2)专项规划不能完全覆盖全市域，必须依托城市总体规划——分区规划——详细规划（法定图则）实施路径来实现。
城市总体规划——近期建设规划——年度实施计划实施路径主要基于城市规划的政治性，将城市总体规划按时间分解，通过近期建设规划与国民经济和社会发展五年规划的双平台，年度实施计划、年度土地供应计划、国民经济社会发展年度计划的三吻合，将规划、计划、建设三者进行了统一，有效发挥了市场经济条件下城市规划对社会经济发展宏观调控的作用，与政府日常操作体系结合紧密，有效调动了政府资源，共同推动城市总体规划实施工作。但该实施路径存在以下问题：(1)现行法律法规将城市总体规划——近期建设规划——年度实施计划实施路径定位为政府内部运作的过程，未考虑公众参与，不利于引导公民、法人和社会团体结合政府近期社会经济的发展方向、发展重点实施城市总体规划；(2)近期建设规划、年度实施计划中，空间落实及调整尚需法定图则予以技术支撑；(3)年度实施计划、年度土地供应计划、国民经济社会发展年度计划的三平台运作不利于实现城市规划的“关”。
此外，由于三条实施路径并行，相互之间关系不明确，涉及规划类型多，均经批准即具有效力，使规划体系过于复杂，难以保持一致，不可避免自相矛盾，降低规划的效力；不同实施路径，审批主体不同，如法定图则由市规划委员会审批，年度实施计划由市政府审批，专项规划部分由规划委员会审批，部分由市政府审批，事实上使总规实施决策权分散，政府无法集中自身资源，推进城市总体规划实施。
5.政策缺位，缺乏公共政策协同
目前，我市城市总体规划实施基本缺乏公共政策协同，实施自然不到位，一方面政府各部门对城市总体规划实施的认识基本停留在城市总体规划实施管理，尚未意识到制定公共政策本身就属于城市总体规划实施的一部分，未以城市总体规划作为依据制定公共政策；另一方面，城市总体规划正向公共政策转型中，对公共政策协同认识不到位。
6.评估缺位，缺乏常效评估反馈机制
目前，我市城市总体规划评估主要通过以下两种方式：一种是作为规划调整的必要程序，规划评估主要作为使规划调整合法化的一种手段，而非规划调整的依据，规划评估沦为“走过场”；另一种是基于已经出现的现实问题，而采用的一种偶发和被动的应对措施，由于缺乏规划实施评价的数据、经验、案例的积累，规划评估主要依靠有限的资料分析和经验判断，规划评估很难真实全面地反映城市发展的问题。由于缺乏常效的规划实施评估反馈机制，规划评估科学性受到严重影响，导致规划调整后原有的一些问题没有得到暴露和校正，甚至一些有效的规划策略被推翻，失去了规划评估的真正价值，且规划评估主要在“事后”，无法在“事前”或“事中”进行，使城市总体规划调整滞后于问题的发生，城市总体规划的科学性受到质疑，实施常常处于横遭指责和摆布的被动状态，更容易受到外界因素的错误引导，打乱原有规划指导下城市发展的正常秩序。
三、对深圳城市总体规划实施机制调整的建议
2006年8月经国家建设部批准，我市对《深圳市城市总体规划（1996－2010）》进行了修订，规划成果已经市政府、市人大审议通过，已进入上报国务院审批阶段，一旦获得正式批复，即须对新一轮城市总体规划进行实施。原有城市总体规划实施机制已不适应深圳城市发展的需要，建议在以下几个方面调整：
1.以总规实施立法为核心，构建总规实施新秩序
城市总体规划实施是保证城市经济社会发展目标全面实现的重要手段之一，是一项全社会的事业，涉及城市组成的各个方面，任何城市组成要素的变化都会影响到城市建设和发展的进行，要求社会各个方面建立对城市总体规划的正确认识，在进行各项决策时顾及到城市总体规划的整体性原则和基本框架，将城市总体规划作为城市共同的政策纲领，全社会共同遵守的准则。此外，城市总体规划涉及对最稀缺的土地资源的分配，是社会各方面利益博弈的焦点，在与城市中其它子系统产生矛盾时，尤其在社会经济利益占主导的情况下，易处于劣势，而一旦处于劣势，其所代表的社会整体利益就会受到损害，其所担当的社会协调功能的功能，尤其作为社会各系统未来行动规范的作用无法得以发挥。只有从法制的角度为城市总体规划实施政策提供保障，依靠法的影响力、约束力和强制力，才能从根本上消除危及城市规划作用的不利因素，强化城市规划对社会各要素的协调。
建议解放思想，利用深圳地方立法权，对总规实施进行立法，建立以城市总体规划实施为核心的法律法规体系，统一全社会对城市总体规划实施的认识，改变以规划编制为重心的管理思路，确立城市总体规划实施的地位，使得城市公共政策、城市建设都能够围绕着总体规划实施而展开，为总规实施提供法律依据，构建总规实施的新秩序，确保城市总体规划对各项城市建设活动的控制和引导，保证城市发展目标的全面实现。
2.以城市总体规划为平台，统筹全市空间决策
城市总体规划是我市唯一需要报国务院批准的城市规划，严格的编制程序保障了规划内容在市、省、国家三个层面均达成了共识，在作为空间决策平台上，相对国民经济社会发展五年规划，具有时间跨度更长，决策思考更长远，空间理解更专业的优势；相对土地利用总体规划，具有更全面、更综合，不局限于空间谈空间的优势，所以，城市总体规划最适合作为城市空间决策平台。
建议以第二次全市规划工作会议召开为契机，在2005年全市规划工作会议基础上，将总规实施作为解放思想、落实科学发展观、向世界先进城市叫板的重要手段和抓手，明确城市总体规划为指导城市建设的唯一空间决策平台，任何涉及空间的问题均需先经城市总体规划统筹协调，达成一致意见后，方可提交市政府决策。
3.以公众全程参与为手段，推动总规实施互动
城市总体规划实施是运用权威对空间资源进行公平配置的过程，是社会各利益集团的博弈和利益互定过程。不是政府部门的单方行动，不是公众的被动接受和顺从的过程，因而必须要求公民参与总规实施全过程。
建议在总规实施立法中，统一全社会对总规实施公众参与作用的认识，规范城市总体规划实施公众参与行为，将公众参与渗透到总规实施的一切行动中，如近期建设规划、年度实施计划编制、公共政策制定、总体规划评估等，使公众在长期性的总规实施行动中真正发挥应有的作用；逐步建立起完善的公众参与机制，使公众参与不依附于某一规划而存在，真正成为一项系统性、长期性的工作；逐步使规划下社区，引导市民通过社区工作站、居委会或民间组织等进行有组织的参与，真正将总规实施变成全社会的事业；逐步引入社会专业队伍，发挥专业优势，系统策划公众参与，强化对城市总体规划的解释宣传，引导市民自觉遵守城市总体规划。
4.以总规实施需求为导向，重构城市规划体系
城市总体规划依赖于城市规划体系对城市发展目标的逐层分解，将规划的宏观导向贯彻到城市建设的具体行为中，才能有效实施，城市规划体系是否符合城市总体规划实施需求，一定程度上决定了总规实施效率。
建议以城市总体规划实施需求为导向，重构城市规划体系。考虑城市总体规划－专项规划实施路径政出多门，多头决策，易造成城市规划体系混乱，建议取消该实施路径，凡涉及空间的专项规划，在编制过程中需与城市总体规划协调，经综合平衡后，报市规划委员会审批，经批准后，相关内容纳入法定规划后才作为政府执行的依据；近期建立总规实施双路径，以城市总体规划——近期建设规划——年度实施计划路径，融入政府日常操作体系，强化政府对城市建设的调控与引导，以城市总体规划——详细规划（法定图则）路径，强化政府对土地开发活动的控制，指导城市规划管理，借鉴国外先进经验，待法定图则全覆盖后，将城市总体规划——分区规划——详细规划（法定图则）简化为城市总体规划——法定图则两个层次，突出城市总体规划宏观层次战略性规划的作用，突出法定图则作为微观层次法定性控制开发规划的作用；远期以法定图则拼图为基础，纳入近期建设规划、国民经济与社会发展五年规划内容，形成开发指导规划，以近期建设规划年度实施计划为基础，纳入年度土地供应计划、国民经济与社会发展年度计划，进一步融入对政策、制度等“软资源”的时序安排，形成实施年度计划，统一由市规划委员会审批，实现以城市总体规划——开发指导规划——实施年度计划实施路径，将城市总体规划实施所需项目、资金、政策、制度、空间资源有效结合，真正实现对城市发展的控制和引导。
5.以总规实施常效评估机制为保障，实现总规实施自我完善
城市总体规划规划时限长达15—20年，无论规划编制如何科学和正确，也不可能与纷繁复杂的客观实际情况完全一致。同时，随着时间的推移，规划实施环境也在不断发生变化，还会遇到一些新情况和新问题，需要适时对城市总体规划进行调整，才能保证城市总体规划实施有效。何时调整？如何调整？需要根据具体情况和变化了的条件，根据反馈信息评估来确定。
建议建立总规实施常效评估机制，由专门机构如城市发展研究中心执行，每年编制年度总规实施评估报告，对前一年的总规实施情况进行评估分析，提出对当年总规实施的建议，提交市政府，为当年的年度实施计划确定和城市总体规划调整提供依据，并同时提供给政府各部门。通过长期的总规实施评估，实现总规实施自我完善。
四、结语
城市总体规划实施是一项战略性和长期性的工作，需要我们不断解放思想，提高认识，以更加科学的理念为指导，完善城市总体规划实施机制，以积极主动的态度参与到实施行动中，最终实现建设和谐深圳、效益深圳和国际化城市、国家创新型城市发展目标。（）
