中国城市公共交通从新中国成立开始风风雨雨已走过了半个多世纪。归纳起来，大致可以划分为四个阶段。第一个阶段从新中国成立到“文革”前（1949～1966年），为计划经济体制下的公交创建、发展时期；第二阶段“文革”（1967～1978年），为城市公交基本停滞发展时期；第三阶段“文革”后改革开放初期（1979～1990年），为“公交乘车难”及落实国务院59号文精神的困难时期；第四阶段全面建立社会主义市场经济、深化经济体制改革（1991年至现在），为城市公交走向高起点发展的新时期。从这几个时期的发展不难看出我国城市公交定位的轨迹，其双重属性是逐步深化、明朗、丰富的。
一、公交创建、发展时期
从1949年10月1日新中国成立后不久在北京、上海等主要大城市创建城市公共交通伊始，就主要是按照前苏联的模式，搬用其社会主义城市公共交通的经验，公交公司全部为国营，统属国家，严格按照国家计划经济管理体制下的国有企业运行。领导是政府任命的，建设与运营生产资金全部是国家的，公交基础设施建设列入城市建设（市政建设）计划，公交（企业）运营生产列入城市公用事业生产计划。总之，城市公共交通的一切都由国家包了，既不用担心建设发展（扩大再生产）和企业运营生产（维持再生产）资金，也不用害怕亏本，企业的主要责任就是尽最大努力超额完成政府下达的公交运营生产计划，以最佳的公交服务来分担政府的职责，兑现政府要为广大劳动人民提供经济、方便、舒适、安全的城市公共交通的承诺。城市公交在这时的定位因此十分明确：是国家公用事业的主要组成内容之一，尽管其表现形式是一个为城市生产和人民生活服务的客运交通企业，但其本质则是履行政府的城市建设职能。这也就使它从隶属关系上一开始就划入建委系统，属建委管辖的公用事业管理局（或城建局）领导下的企业之一，而且定为服务性质的生产性企业，是一个事关城市经济发展和社会安定、人民生活水平提高的十分特殊的企业。它有自己特殊的经营目标和社会责任。
它的特殊，主要在于其具有与一般企业不同的双重属性：一是实行独立的经济核算，即我们现在所说的“经营性”，二是“公益性”，这是因其服务具有公共性这一特定属性和特点所决定的。由于公共客运生产与物资生产部门要在生产过程中改变劳动对象的属性或状态并创造出具有新的属性或状态的产品不同，只是使对象在保持原样的情况下进行空间移动，给社会所提供的不是实物形态的产品，只是一种劳务，而其所创造的价值只能是造福于全社会的无形财富。因此，这个时期“公益性”的内涵主要是“坚持社会效益第一、坚持服务第一、以为广大人民群众提供优质服务为首要职责，它要充分体现的是为人民服务的社会主义精神”。在社会效益第一的前提下，企业也考虑经济效益，运用开展劳动竞赛、增产节约等各种政治活动充分调动职工的生产积极性，增收节支，降低成本，争取较好的经济效益。但显然这是摆在次要地位的。企业经营的目标不是要最大限度地创造利润，而是更好地提供优质服务，企业不担心亏不亏、赚不赚钱，没钱了可以写报告找政府要。与铁路、邮电等部门一样，公交也被人们誉为“铁饭碗”。城市公交的“经营性”在这个时期也因此被“弱化”了。
十分巧合的是，因为这个时期除了步行、很少量的单位团体车和小汽车外，受经济条件限制连自行车都很少，城市公交基本上是全体城市居民、尤其是广大职工和学生（上下班等）最普遍使用的交通工具，它运量较大，加之公交成本较低，全国各主要城市公交企业基本上都是赢利的，有的甚至很可观，企业完全不担心生存和发展问题，完全不会为经济问题所困扰，这就导致当时城市公交的“经营性”更加弱化。作为公交企业的领导，由于不存在企业生存的危机感，而且日子过得都还不错，加之政府和主管部门主要要求的是“社会效益第一”、“服务第一”，因此，更多的是考虑企业的“公益性”，这一属性也因此被大大强化了，甚至几乎取代了“经营性”，以至社会上竟出现了城市公交
