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[摘要]随着城市交通问题的日趋严重，优先发展公共交通已经成为人们的共识。本文首先阐述了交通拥挤的发生机制，分析“公交优先”在解决交通问题中所起到的作用，并提出了若干改进措施。 （中经评论·北京）发展中国家导致交通拥挤的原因是多方面的：私人轿车和异地贸易的迅速增加；人口的迅速增加以及与日剧增的城市化压力；道路设施的不足；及出行者没有完全支付道路的使用成本等。Down（1962）指出了城市道路拥挤的基本规则：“在城市道路主干道上高峰期的交通会上升至最大通行能力”，因此，解决城市道路拥挤的关键问题在于考虑高峰期“潜在的需求”，这一需求不仅包括城市道路上的需求，更包括了那些由于交通拥挤而转向其他交通方式（如私人轿车、摩托车和自行车）的需求，以及因为交通拥挤而放弃旅行的需求。只有让高峰期的出行对造成交通拥挤的私人轿车等其他交通工具不再具有吸引力，才能从根本上解决交通堵塞，避免交通拥挤。随着我国社会经济的不断发展，城市交通问题日趋严重，交通堵塞已成为城市居民最热门的话题之一，研究如何为社会提供方便、快捷、经济、安全的出行环境，改善交通堵塞和道路拥挤，具有重要的意义。自2004年开始，有关部门联合下发了一系列相关文件，对优先发展城市公共交通提出了一些要求和建议，发展“公交优先”已成为人们的共识。本文就“公交优先”问题提出相关的改进措施，以促进“公交优先”政策的发展，为改善城市交通堵塞和道路拥挤情况提出有利的决策参考。 一、优化公共线网，打造高效轨道交通体系 为解决线路过长，效率下降的问题，应当构建以轨道交通为骨干、常规公交为主体、出租车等为补充的多模式、多层次、高效率的公共交通体系。利用不断完善的地铁线网，考虑把长距离的客流划配给地铁负责，调整、截短、改造线路过长的地面常规公交路线，主要负责若干区域的运行，减少地面长距离的运输。 尽量使公交线路的覆盖率最大化，对因道路条件不允许设置公交路线的地区、城中村、城乡结合部和一些区域客流量不是很大的地区，考虑增设中巴，通过中巴接送居民乘坐地铁，为当地群众提供出行便利。适宜通过规划新线路的方法，进一步扩大公交的服务范围，从而能有效地解决新发展区居民出行需求。 对市中心区进行线路抽疏和合理规划。通过对中心区部分线路改道或在边缘区域截短，可减少中心区内不必要的线路重叠，适当增加中转换乘，对解决中心区内线路相对过密、换乘系数偏低、一次通达率持续偏高等问题均有一定帮助。调整线网分布使之更加合理，使公交服务范围进一步扩大，服务水平得到提高。 必须把地铁与公交紧密地结合起来，达到“无缝换乘”。合理布设各公交站点的位置，迁移部分公交站点使之靠近地铁出入口，统一地铁站与公交站的名称，建设交通枢纽站场，与其他交通方式紧密衔接。 实施快速公交战略，使市民出行选择更加多样化。对高峰时间客流量大且集中、交通比较通畅、沿途信号交叉口比较少的公交线，以及开发相对比较分散的市郊区域的公交线，开设公交快线，增加公交快线服务，实行“大站快车”制度，使市民出行选择更加多样化，也能较好地解决客流聚集点和上下班高峰期间的交通问题。 二、保证路权优先，保证公交优先发展 城市道路资源极为有限，只有对公共交通实行优先路权才能保证公共交通快速、便捷、安全地运行，没有“路权优先”就谈不上“公交优先”。 首先，要合理开辟公交专用道。根据客流和城市新旧城区不同道路条件，分时、分段、灵活多样的设置公交专用道：新建道路要同步设置公交专用道，尚未具备公交专用道的现有道路要根据条件划出公交专用道或改造设置大容量快速公交专用道；在城市客运交通走廊建设公交专用道或专用路，在城市客流量大的主要道路实施公交车优先车道；配合公交快速线网的构建，提高公交专用道的长度和密度，逐步覆盖主要客流走廊，连续成网。 其次，加强港湾式公共汽（电）车停靠站的规划和建设。这有利于缩短公交车排队进站的时间和减少公交车一站多停现象，对疏导路面交通拥挤和提高公交运营效率产生积极效应。 再次，需要科学设置公交优先通行信号系统。科学设置公交优先通行信号系统，调整公共交通车辆与其他社会车辆的路权使用分配关系和加强公交优先通行信号系统管理，将有效提高公共交通车辆运营速度和道路资源利用率。加快研制公交专用道的信号优先控制技术和运营调度技术，研究集成公交专用道路段和交叉口的车辆运行监测系统、优先放行信号系统、车载设备的选择、车载设备与信号机的信息交换等技术。 第四，适度发展快速公交系统。“快速公交系统”被称为“地面上的地铁”，实践证明其对改善城市交通起到了特定的作用。快速公交系统的发展应该与地铁规划建设相协调，不能盲目建设，要避免与地铁建设在空间分布和使用功能上的重复。在规划快速公交系统的同时，要研究与总结国内外实施快速公交系统的成功经验以及教训，做好环境影响评估，尽量减少其可能带来的自然环境和社会经济的负面影响。在设置快速公交专用道的同时，还要注意搞好配套设施建设。 最后，要强化公交优先的法规和理念。要明确制定道路交通路权分配的法规和条例，完善公交专用道管理制度，做到公交路权保障有法可依。广泛宣传公交路权优先的理念，对道路各类驾驶员加强法规教育，使路面车辆各行其道，保证公交专用道为公交专用。成立专门的管理机构来避免多头管理，解决规划与管理相脱节的问题。特别要加强路段高峰期公交专用道的监督和管理力度，对不走公交专用道的公交车司机或侵占公交专用车道的其他驾驶员进行严厉的惩罚和教育。 三、引导非公共交通发展，保障道路畅通 1.实施合理的购车税额、牌照费、燃油税。尽管为适应经济建设的发展，进一步提高市民的生活水平，不应该对购买私人汽车作出过多的限制。但要制定合理的购车税额和牌照费，规范每年的汽车牌照发放量，既满足市民的需求，又使之与城市交通发展相协调。制定合理的燃油税、保险费制度。对于大排量的私人汽车，应该征收相对高额的税费，在一定程度上引导私家车消费观，也减少大排量汽车对城市环境的污染。 2.根据具体的交通状况，制定不同等级的停车收费制度。对于城市中心区及其他交通比较繁忙的商务中心区、办公区，征收较高的停车费用；其他地区视其交通状况而定，收取合理的停车费用。推行分时段弹性停车收费制度，催促车辆快速流动，减轻拥挤路段和停车场压力。当使用私家车的总费用和时间远高于使用公共交通方式时，市民将自动减免私家车不必要的出行，转而寻求最经济、合理且安全舒适的公共交通方式。通过这种手段来引导市民的“理性用车”，控制私家车在交通紧张地带的使用率，缓解交通拥挤程度，降低能源消耗，保护环境。 3.实施高峰时段市区收费制度。事实证明，征收高峰时段市区收费制或征收交通“拥堵费”是规范私家车使用、推动公共交通优先发展的重要手段。 此外，还可以大力发展和推广节能型、环保型的汽车。提高车辆排放环保标准，限制不符合要求的车辆入户，抑制排量大的汽车在市区道路上行驶，减少车辆尾气对市区大气环境的污染。严禁质量安检不过关的车辆在市区道路内行驶，从而减少由于车辆故障造成的交通堵塞和交通事故，规范公务用车和行政业务用车的使用，加强自行车等其它车辆管理，将自行车等非机动车和机动车交通分离开来，保障道路安全顺畅。 四、加大资金投入，制定合理补贴机制 进一步加大支持公共交通发展的投资力度，公共交通在交通基础设施建设投资中所占份额应该不断提高。将城市公共交通发展纳入公共财政体系，城市人民政府要对轨道交通、综合换乘枢纽、场站建设，以及车辆和设施装备的配置、更新等设施建设给予必要的资金投入和政策扶持。城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金要用于城市交通建设，并向公共交通倾斜。 积极研究公共交通改革后的补贴政策，对公交企业经营亏损研究制定新的补贴办法，缓解了公交企业因运营亏损、票价优惠、燃油价格上涨成本增加因素造成经营困难，保证了公交企业正常运营，同时确保公共交通为市民出行提供优质服务。 公共交通（含轨道交通、公共汽车及电车等）基础设施建设以政府资金投入为主导，积极吸收社会投资，鼓励社会资本以合资、合作或委托经营等方式参与城市公共交通投资、建设和经营，通过实施特许经营制度，逐步形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。 对公交进行价格改革，降低市民的出行成本。但是，低价也有可能带来新的问题如公交资源滥用、增加财政补贴，加重财政负担等，需要结合城市自身情况在合适的范围内对公交票价进行调整，不能盲目追求过低的票价。 五、加强市场监管，改善公交服务水平 公交是否得到优先，应该从乘客的感受上来评价，舒适、方便的乘车环境是“公交优先”的重要保证，只有公共交通有着私人交通不可比拟的优势，公共交通才能成为人们的选择。 推行特许经营制度。对有序开放的公交市场，应实行特许经营制度，并防止片面追求经济收益，盲目拍卖经营许可权的行为，对经营恶化、管理混乱、安全生产隐患严重的企业，要依法收回特许经营权。 提高公交行业服务水平。公共交通企业要科学调度车辆和编制运行图，加大行车密度，及时疏解客流，缩短乘客等候时间。要加快车辆更新步伐，积极选用安全、舒适、节能、环保的车辆，淘汰环境污染严重、技术条件差的车辆。要加强对公共交通场站、车辆、设施装备等的维护保养，为群众创造良好的乘车、候车环境。要牢固树立公共服务意识，加强安全生产和服务质量管理，提高司乘人员的业务素质和安全意识，实现服务的标准化和规范化。努力做到以最小的运营成本提供优质、高效的公共服务。推行等级服务评定制度，开展文明线路创建活动，加强行业自律，促进企业不断提高自身素质。 建立健全法律法规和标准体系，加大对公共交通发展的政策支持，城市公共交通行政主管部门要加强对公共交通企业经营和服务质量的监管。规范经营行为，依法查处非法营运、妨碍公共交通正常运行、危害公共交通安全等行为。明确公交运营服务规范，建立以确保优质服务为目标的运营监管机制。此外，还应该广泛开展“公交优先”宣传工作，使“公交优先”意识家喻户晓、深入人心。 六、发挥政府主导，编制公共交通发展规划 实施“公交优先”政策必须得到政府各部门的广泛支持，在“公交优先”中，必须发挥政府主导作用。政府要认清城市道路交通拥挤的产生机制，认识“公交优先”的重要性，将公共交通定位于为城市绝大多数居民提供一个快速有效、舒适便捷、安全可靠的公共交通系统来进行，进一步增强公共交通在城市客运交通体系中的主导地位。 “公交优先”的实施需要有良好的制度与法律保障。要从城市的实际出发，借鉴国内外优先发展公共交通的成功经验，从规划、建设、管理等方面，加快建立确保“公交优先”发展的法律法规体系。在交通法规上明确保证公共交通车辆的优先行驶权。要健全场站建设、车辆配备与更新、设施装备、服务质量等方面的技术标准体系。 考虑“公交优先”，还必须从系统的角度来考虑，建立短期、中期以及长期的公共交通发展规划，适应不同发展时期的要求，在城市发展建设政策保障和规划中，要优先满足公共交通优先要求。在实施“公交优先”路权时，当公共交通与其他交通模式发生冲突，要充分利用先进的交通工程技术有效地实施“公交优先”，同时不降低其它交通的效率。 公共交通的发展还必须和土地利用相互协调。在老城区，应积极采取多种交通方式解决现有的交通需求；在新建的区域，必须建立良好的公共交通服务以协调开发区域的发展。同时应加强区域其它基础设施的建设，如商业、教育等设施，完善服务功能，以减少小区居民的出行。 |
（管理世界，广州市社会科学院城市管理研究所，黄石鼎） |
