意大利高速公路建设始于1924年,到2002年已建成8860ｋｍ高速公路,其中收费高速公路里程为6400ｋｍ,约占高速公路总里程的72%。
1 意大利高速公路投资情况
1955年意大利制定了建设高速公路和普通公路的法律,对高速公路建设提出了规划方案。除了经济较为困难的南部地区外,其他地区高速公路全部实行收费制度。在收费制度下,最初高速公路的建设与管理由民间专营公司负责。建设资金的筹措,主要依赖发行公路债券和借款(包括向国外银行财团借贷),并且在专营期间为了保证能够收回投资,政府向各专营公司提供投资补助,其额度根据1955年的法律,定为建设费的40%,其后又根据1966年的法律提高到52%～58%,但实际提供的投资补助比上述比率要低。在比较落后的南部地区,高速公路的建设资金由政府从财政预算中全额拨付,并由政府机构中的公路管理部门管辖。
意大利对项目的投资主要依据政府的公路发展政策以及项目的投资规模和收益水平。支持在路网发展规划中应优先建设的项目,对建设成本高、收益水平低的项目,政府的投入比例较高,反之则投入比例较低。随着高速公路的快速发展,政府已无足够的财力进行高速公路建设的巨额投资。因此,国家将对收费高速公路项目无偿投资补助的比例降低到10%以内,转而利用政府对高速公路投资的股权收入建立“担保基金”,以这笔基金为公司发行的公路债券提供担保。这对降低项目的前期财务成本,增强银行和公众对债券的信任程度的作用很大。
2 意大利高速公路管理体制
2.1 高速公路特许经营公司
意大利的收费高速公路由25家特许公司经营,这些特许经营公司都属于股份公司,其中大部分为国家或地方公共团体、政府机构控股,也有的是私营企业控股。意大利最大的高速公路特许经营公司是“意大利高速公路特许公司(Autostrade)”,它成立于1956年,政府在该公司拥有股份,Autostrade公司负责管理的高速公路总里程达3133ｋｍ,占全国收费高速公路的49%,或全部高速公路的35%。而其他特许公司的规模相对较小。
意大利收费高速公路特许经营方式有一个显著特点,就是小型特许公司和大型特许公司并存,将一个高速公路网委托给一家公司,这样将有利于高速公路运营取得规模效益,使盈利的高速公路项目能够补偿服务于发展中地区的高速公路,并使适合于大规模运营管理和养护作业的设备能够得到比较经济的利用,从而取得管理效益。因此,这种委托方式实际上已将高速公路特许经营转化为一种高质量的公共性服务,使之具有国家公共管理的特征,并取得经济和技术上的效益。
2.2 高速公路管理体制
意大利政府管理公路的最高机构是公共工程部下设的国家公路管理局(ＡＮＡＳ)。它对全国高速公路建设进行宏观管理和调控的职能与法国公路交通局相似。公路管理局根据一定时期内的高速公路发展计划,一方面直接投资建设和管理不收费的高速公路,特别是在南部欠发达地区建设的高速公路;另一方面向特许经营公司委托高速公路建设和管理项目,为其建设贷款提供担保,并对合同执行情况进行监督。
特许经营作为一种管理行为,要由国家政府通过发布经由议会批准的行政命令,向特许经营公司委托:在一定时期内建设和管理一条或多条高速公路的任务。委托期结束后,公路设施将移交给国家。国家政府与高速公路公司之间的特许经营关系,由国家公路管理局与特许经营公司签署的合同来约束,国家公路管理局是代表国家授予公路特许经营权的机构。
在特许经营合同的基础上,将开立一个贷款账户为建设高速公路项目进行筹资,贷款利用收费收入逐步偿还。因此,在确定高速公路使用者应支付的通行费价格时,不仅要考虑高速公路运营和养护支出费用,还要考虑分期偿还贷款本金和利息。所有这些做法都是基于这样的逻辑假设:高速公路的建设和运营费用必须由高速公路的使用者来承担,而不是由整个社会通过纳税方式来承担。
根据特许经营的法律,政府和特许经营公司的主要权利和责任有:
1)政府依照法律,通过与高速公路公司签订特许经营合同,授权其在一定的期限内(一般为30年)对高速公路项目筹资建设并进行经营管理。
2)“特许经营公司”负责筹集资金、工程建设及通车后的收、管、养、经营、还贷全过程。
3)对获得特许经营权建造和经营的高速公路项目,政府可视项目情况一次性或分期投入资金,投入的最高比例不能超过建造成本的40%,其余部分由公司向银行和私人借贷,国家对公司债务予以担保。
4)国家对建设用地的征用给予优惠。
5)政府确定收费标准,收取的车辆通行费,用于维持正常的养护维修和管理活动、还本付息、股东分红、税金及投入新建高速公路。
3 意大利高速公路管理机构
在特许经营方式下的高速公路管理组织关系非常简单,其中主要包含下列一些机构。
公共工程部:为全国公路主管机关,负责编制规划和部门计划,制定道路和高速公路发展战略和政策,并执行国家议会批准的行政法令。
国家公路管理局:由公共工程部长领导,在与高速公路特许经营公司的关系中代表国家。它首先要确定资金来源,然后授予特许经营权,并按照项目指标和标准(该机构同时也负责完成对这些指标和标准的认可)监督项目实施过程。对项目实施情况进行评价,并批准建设中项目的修改或对现有设施进行的任何改造,认可价格调整。
