当前我国土地问题十分突出，主要表现在保护耕地与建设用地的不断扩张之间的矛盾日益突出尖锐、城市新增用地与存量土地的使用比例失衡，大多数城市城市用地结构和空间布局皆急需优化、政府需要运用土地杠杆进行宏观调控，稳定房地产市场以及宏观经济等方面。
随着昆明市的社会经济发展、城镇化和工业化快速推进，而有限的土地资源消耗也日益突出，需要从结构和空间调整资源的优化配置。在城乡建设用地不断扩张的同时，建设用地规模失控、结构失衡、利用粗放、效益不佳等现象也相继出现，因此优化城乡建设用地格局、节约集约用地正在成为昆明市土地资源管理的重要目标,是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，推进社会主义新农村建设以及促进滇池流域生态改善的重要战略环节。
1 昆明城乡用地现状
1.1 城乡用地总体规模持续增长
1996-2005年间，昆明城乡用地总量从46563.05公顷增加到75237.09公顷，净增28674.05公顷，年均增量为1864.41公顷。在过去十年间，除1999年由于昆明行政区划的变动城乡用地增长幅度较大之外，以2001年为拐点，城乡用地增幅经历了先降后升、小幅上涨的过程。
1.2 农村居民点增长比例较大，但利用效率相对较高
1996年-2005年间农村居民点增加了14857.33公顷，占城乡用地净增总量的52%，是昆明市城乡用地扩张的主力军。但从城乡用地内部结构来看，农村居民点在城乡用地中的比重有下降的趋势，自1999年昆明市行政区划变动后，农村居民点占城乡用地的比例从2000年的55.48%降至2005年的51.93%；另一方面，1996-2005年间独立工矿用地增长则较为迅速，行政区划变动后，从2000年的29.61%升至2005年的31.23%。
同时，昆明市农村居民点的用地效率相对全国水平来说并不低，2004年农业人口平均占有农村居民点用地为132.51平方米，低于全国农村人口平均占有农村居民点用地219.7平方米的平均水平，也符合国家关于村镇建设用地的规划上限（150平方米/人）。
1.3 农村建设用地粗放
农村建设用地利用仍然粗放，一方面，由于昆明周边山区的因素，农村居民点布局较为松散。长期以来，农村居民点建设处于无规划指导的自发状态，形成了松散式的自然村落分布格局。就单个农村居民点自身的发展而言，其用地方式仍然大多以外延式扩展为主，而忽视了对原有居民点的内涵的挖潜，使农村居民点用地规模不断扩张。
另一方面，农村居民点内部格局杂乱，建设强度低。由于农村居民点大多历史久远，不同年代、不同结构的建筑物相互交叉，互相之间缺乏统一的规划布局，见缝插针式的建筑物非常普遍。
当前昆明市各区县的大多数村庄的房屋、农舍等建筑物存在以下问题有：朝向各异，前后错落不齐，小巷弯曲，村庄道路质量差；村庄内旧外新，建筑层次差别大、式样种类多、用材与装潢档次不一；功能混杂，缺乏公共活动场所和必要的基础设施配套。
2 存在问题
2.1 受昆明市经济发展阶段以及发展模式的限制，影响了昆明市的城乡土地集约利用
在我国的工业化、城镇化和现代化推进过程中，以制造业为引擎的发展模式对土地利用产生了重大影响。特别是昆明市目前正处在工业化初中期阶段，第二产业的急速发展既促进了经济的快速增长，也初步呈现出以资源过分耗用为代价的发展模式的弊端，同时滇池污染问题也凸显出来。
2.2 城乡土地利用二元割裂，缺乏有效的互动协调机制
城乡土地利用始终存在割裂状态的二元结构，不仅导致对农村建设用地整理重视不够、投入不足，农村建设用地闲置、低效利用状况长期无法改变，同时也影响到城乡土地利用问题的整体解决，制约着城乡的协调发展。
城乡土地利用的二元结构根源与城乡二元经济结构，城乡经济发展的不平衡是造成城乡土地利用状况和利用方式存在严重差异的经济根源。城乡土地分割管理的现状又进一步加剧了这一不平衡，缺乏统一的城乡土地市场，一方面城市建设用地的需求无法满足，另一方面农村中闲置的建设用地无法以有效的方式置换出来，无法为解决昆明市人口过密、住房紧张、交通拥挤、环境污染等城市问题提供有力支撑。
另一方面，这种土地利用与土地管理上的二元结构，也是城乡土地利用在收益上存在巨大差异的主要原因，农业土地利用效益明显低于城市，造成城镇用地扩张迅速，耕地保护困难重重。
2.3 区域间协调和土地市场化机制不完善，用地监控管理仍存在缺陷
在社会经济快速成长过程中，区域间竞争与合作的问题始终未能得到妥善解决。按照博弈论的解释，在现行的财政、行政管理架构下，城市间攀比性扩张、争项目、争资源、低价供应土地、重复建设的现象比比皆是，因此，区域协调成为化解当前用地矛盾的重要因素。此外，在土地资源非常稀缺的条件下，昆明市土地市场化配置程度还比较低，尽管政府极力推行经营性用地的招标、拍卖、挂牌的出让机制，但占土地供应总量的比例却有限。
在城乡用地快速增长的过程中，用地管理却跟不上形势的变化，用地审批和监控机制存在缺陷。尤其在开发区的审批和管理上，一度存在违规下放土地审批权和城市规划管理权现象，园区的设立缺乏统一的规划，土地利用突破总体规划现象严重。管理上的松散和缺失，导致政策外溢下的土地置换、先征后用或者边征边用、占用土地采取分次审批和集中使用“零批整用”模式等大量问题存在。
3 昆明城乡土地利用优化指导思想
3.1 坚持科学发展观
党的十六届三中全会明确提出的坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，以科学的发展观去指导土地利用，就要牢固树立珍惜和节约资源的观念，要更加注重运用市场机制，发挥市场在资源配置中的基础性作用。更要注重规划，重视农民的土地承包权，要建立科学的指标体系，促进土地资源的节约使用，实现全面、可持续发展。
3.2 服务建设和谐昆明的总目标
中央提出要建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会。昆明市以建设和谐昆明为目标，按照五个统筹的要求，全面推进小康社会建设，实现经济、社会、环境全面协调持续发展。
3.3 强化土地宏观调控职能
由于我国特殊的土地制度和政策，土地成为继金融、税收、财政之后新的宏观调控手段。应充分发挥土地规划、计划、政策、信息在宏观调控中的作用。通过调整土地供应总量抑制或鼓励市场需求，参与国民经济宏观调控。今后昆明要进一步健全土地宏观调控体系，促进资源集约利用，保障经济平稳较快发展。
一要有效调控资源性产业发展。适时适度采用宏观调控措施，对土地资源开发利用的重点方向、地区布局、结构调整、总体规模等进行引导和控制。灵活运用土地财税政策和以建设用地总量、不同用途及不同区域土地供应结构调控为主要内容的土地供应政策，以土地供应引导和控制需求，确保粮食安全，稳定地价，促进房地产等相关产业健康发展。
二要积极参与国民经济宏观调控。建立以规划、政策、信息、行业准入为主要手段的国土资源宏观调控体系，调控土地资源的供求。加强与规划，财税、金融手段的协调配合，促进国家宏观调控目标的顺利实现，确保经济增长与资源供给和市场需求相协调。
三要建立健全宏观调控机制。充分发挥市场机制，优化合理配置资源。尊重自然规律和经济规律，坚持土地资源参与宏观调控的平衡优化、有限干预，宏观效益和统分结合原则。建立有效的宏观调控机制，通过对宏观经济形势、资源供求状况和政策措施执行情况的分析，及时提出宏观调控的措施和建议。完善法规规章，实现宏观调控职权、内容、程序法定化、制度化和规范化。
四要提高参与宏观调控能力。加强土地资源经济形势分析，建立经常性的资源经济形势分析制度和土地资源宏观经济运行预警系统。土地规划要与国民经济和社会发展总体规划相衔接，与国家产业政策相协调，发挥其在宏观调控中的主导作用。
3.4 按规划依法用地和供地
土地利用总体规划是宏观控制性规划，城市规划是调节性或实施性规划，它们都是城市管理的龙头，在实际工作中应做好二者的衔接工作，严格执行规划，落实土地用途管制制度，促进规划的实施。要保持规划的严肃性和权威性，不随意修改规划，政府要依据规划制定土地供应计划，明确土地利用强度；土地使用者依据规划给定的条件依法使用土地，加大对违反规划的处罚力度。
3.5 既要保障发展，又要保护资源
进入21世纪后，昆明市在相当长的时期内城乡将出现快速的发展。伴随经济总量和人口的迅速增长，必然会有相当数量的农地转化为城市建设用地，这是正确认识和把握昆明市经济发展对建设用地需求的重要依据。
另一方面也要看到，昆明有限的发展空间，脆弱的生态环境，尖锐的“人地矛盾”，紧缺的水土资源，又是制约城乡发展不可忽视的因素。针对以上具体情况，在规划期内如何妥善处理发展与保护、需要与可能、近期和未来的关系，将是制定土地利用战略的出发点。
4 昆明优化城乡土地利用的战略目标
4.1 利用结构合理
土地利用结构包含各类用地的数量和空间布局两方面内容。区域经济发展是在产业结构的不断调整过程中实现的，土地是区域经济发展的最基本的生产要素。因此产业结构调整必然要求土地利用结构和布局有相应变化。
未来昆明市应立足自身优势，科学确定各行业用地数量，增加第三产业用地、高新技术产业用地和现代制造业用地比例，严格限制土地资源和水资源耗费大的产业；依据产业发展战略和城市空间发展战略，优化土地利用布局，促进城市的理性发展。
4.2 土地生态环境良好
合理利用土地不仅要追求经济效益，而且也要注重保护生态环境。如果环境遭到破坏，经济效益和社会效益都要大打折扣。
昆明市的发展不能以牺牲环境作为代价。在安排产业用地、旧城改造更新，新城建设时都要充分估计土地利用行为对环境的影响，规划应该向保护和改善土地生态环境方向发展。
4.3 土地利用效益最大
土地是一种稀缺性资源，土地利用的目标是经济、社会和生态等综合效益的最大化。对于昆明市来说，土地资源在很大程度上左右它的未来。
目前，昆明市的发展还是建立在高土地消耗基础之上的，土地利用效益不高，尤其是农村居民点用地和独立工矿用地再开发潜力较大。今后的土地利用应通过价格、税收和政策等各种手段，提高土地产出率，注重它在解决就业和“三农”问题上的作用，同时兼顾生态效益。
4.4 土地资产增值
土地既是资源又是资产，在市场经济条件下，要把资源当作资产来管理。土地既是城市的最大资产，也是城市最稀缺的资源，政府是土地的管理者。长期来看，由于土地的稀缺性，随着社会经济的发展，土地价格一定是增加的。但实际来讲在一定时期内，土地增值是有正有负的，有大有小的。
政府应充分尊重市场规律，通过编制科学的规划，建立规范的土地市场，采取合理的税收、财政和金融政策，促使全市土地总资产的持续增值，区域局部利益服从全市整体利益，短期利益服从长远利益。
5 昆明城乡土地利用对策
5.1 运用开发的统筹思想，协调区域土地利用
随着全球经济联系逐渐加强和空间时距不断缩小，一些大都市圈率先进行空间拓展扩广域化，最大限度地增加经济吸引范围和经济辐射空间。西方许多城市的土地利用规划起步比我们早，他们的规划思路和发展道路都体现出了从局部到区域的思想，开治注重在大区域范围内考虑自身发展，将土地利用置于区域经济和资源环境中加以综合考虑。
国外都市规划的区域化思想的起因主要是一方面为了缓解城市出现的一系列内部问题，另一方面为了解决区域经济发展不均衡的问题。区域化战略思想主要表现在都市圈规划的地域范围上，不仅包括了原来的城市中心，还将广大的周边地区包含到规划范围中来，通过对整个区域的资源进行配置来实现都市的长期繁荣和可持续发展。
5.1.1区域内生态建设用地的全面合作。
一方面，昆明的生态建设不仅仅是区域范围内的任务，也涉及到整个滇中地区的合作建设；另一方面，生态用地本身具有一定的外部性，因而在大区域内进行生态建设用地的全面合作是区域协调战略的关键之举，从这个角度出发，昆明与周边地区是不可分的，生态建设用地应当从全局的观点出发，综合规划、全面合作。
5.1.2区域内基础设施用地的综合布局
在大区域范围内考虑基础设施用地安排，是整合区域土地资源的重要部署。昆明的城市定位目标是构建区域性国际化城市，今后大型交通基础设施用地，如公路、车站、机场等也不得不考虑在更大范围内平衡，这些基础设施将服务于整个区域，以满足中心城市的发展需求。
5.1.3扰破城乡分割的土地利用局面，建设城乡一体的土地管理体系。
昆明市城乡土地利用与管理体制上存在明显的割裂，传统的土地利用规划由于将规划视野过多囿于经济生产领域，因而将城市土地作为规划研究的重点，而将农村土地作为一种支撑城镇发展的成本，“二元分割”的规划思维特征非常明显。
然而，经济发展和社会发展将从根本上改变城市与农村的关系，农村不应仅仅作为健康成长为基础的，农村和城镇的发展越来越表现为依赖与制约并存、支持与竞争并存的格局。“城乡一体化”的理念逐渐得到广泛的理解和接受，因而打破城乡分割的土地管理局面，建立城乡一体的土地管理体系，统筹安排城乡土地利用，有利于保证土地利用在空间地域上的连续性，从而推动城市和农村的协调发展。
5.1.4规范集体建设用地流转，建立健全城乡土地利用转称的收益分配机制。
首先，明确集体建设用地的产权，规范集体建设用地流转，使集体建设用地依法、合理流转。在明确农村土地产权的基础上，实现土地所有权和使用权分离，在符合土地利用规划的前提下，实行土地所有权归集体经济组织，使用权依法流转，弥补因集体土地不能流转而引起的土地利用问题；
其次，严格控制新增建设用地总量，集体建设用地新增的部分必须纳入年度土地利用计划，切实做到供给引导需求，政府垄断市场，避免大量建设用地的出现，造成土地粗放利用；
再次，集体土地担负着保障农民就业和为农民提供社会福利的功能，在市场经济条件下，更应该保障农民的土地财产权，不能损害农民的合法权益，所以在规范集体建设用地流转的同时，还应十分重视流转收益的合理分配机制，切实保障本应属于农民的利益，促进农村经济的发展。
5.2 调整城乡土地利用结构，优化城乡土地利用空间布局
通过对发达国家一些大城市土地利用的发展历程的考察发现，城市发展客观上存在着城市功能淘汰和演化的过程，城市土地利用也由此经历着结构和布局的变化，包括产业用地调整、行政办公用地转移、高等教育和劳动密集型工业用地的搬迁等。
其中，产业用地的调整主要是为了适应城市功能提升的需要而进行的。大多数国际性大都市，在城市发展过程中都很好地把握了产业用地调整和城市功能转型的问题。在城市用地的总体布局上，由追求一极集中逐渐转向了强调有机分散，城市蔓延带来了建设用地向外扩张，几乎所有的大城市发展都受到该问题的困扰，城市规划师们为克服这一问题进行了各种各样的努力和尝试，大体可以分为严格控制和引导疏散两类措施。控制型措施有“绿带”建设、划定城市增长线、建筑许可的总量控制、土地利用分区等。
5.2.1划定城市建设区边界，抑制建设用地盲目扩张和无序蔓延。
无论在主城区，还是在重点建设新城，都要准确预测城镇发展的未来趋势，明确地划定建设区和非建设区边界，以此作为边缘区的开发建设的刚性控制，分期有序地进行边缘区建设用地的开发和利用。
5.2.2提高边缘区土地的开发的成本，抑制不必要的盲目占地。
通过对该区域土地的开发建设标准进行科学、详细的规定和安，适当提高边缘区土地的开发门槛和建设成本，逐步将边缘区发展成为密集建设区之间的缓冲地带。具体可以参考国外的开发负担金制度，把伴随城市开发的道路、公园等必要的基础设施建设费用部分分担给开发者，以抑制不必要或不急需的开发。
5.2.3加强城乡功能布局与产业的协调。
根据城乡发展的长远需要和资源特点，精心研究城乡发展的主导产业及支柱产业，以规划带动产业结构的调整和优化升级。准确确定城乡功能与布局，增强城乡发展的活力和动力。
5.3 尽快制定完善城乡规划体系
5.3.1认真完善城镇体系规划。
城镇体系规划要重点研究能源、交通、城镇及生产力发展的空间布局。按照统筹发展的原则，优化城镇体系布局，确定各级城镇的功能定位、发展规模，注重可持续发展，构建区域发展空间网络体系，严格保护并合理配置资源。
5.3.2抓紧编制城市群规划。
适应区域经济发展需要，遵循“无限框架、有限布局、优势互补、有机衔接”的思路，安排好区域空间布局，突破行政区划界限，强化规划对区域发展的调控作用。
5.3.3审慎修编城市总体规划。
突出城市总体规划的战略性、宏观指导性和结构控制性，重点做好城市特色、性质、规模，以及市政基础设施、用地和产业布局、产业支撑以及水资源利用和生态环境保护的研究。
5.3.4突出抓好城市近期建设规划和控制性详细规划。
要根据总体规划的思路，及时制定近期建设规划，确立近期工作重点和任务。控制性详细规划要覆盖城市总体规划控制范围，突出抓好城市重点开发建设地段、重点保护地区、重要地段和城乡结合部的详细规划，细化城市各个片区的用地布局和基础设施、公共设施配置，强化城市历史文化和建设风格保护。对拟开发建设的土地使用性质、开发强度、环境建设、基础设施配套、传统风貌保护等控制原则要做出明确规定。
5.3.5加快编制和完善小城镇规划。
以城乡协调发展和农村富余劳动力转移为目标，结合乡镇工业发展和农业产业化，抓紧编制和完善小城镇建设规划。根据环境容量和交通、能源等条件，科学确定小城镇的性质和发展目标，合理布局市政公用设施。重点抓好小城镇住宅区、商业街区和工业园区的详细规划编制，引导小城镇产业聚集，促进小城镇设施配套、住宅进城、工业进区、商业进场。
5.3.6有步骤地组织编制集镇和村庄建设规划。
集镇和村庄建设规划要与小城镇规划有机结合，与自然地理环境有机融合，突出民族特色、地方特色和乡土特色，严格保护具有历史文化价值的村落和建筑。推广农村公寓式住宅，促进乡村的有序合并和耕地的有效保护。
5.4 加强城乡土地利用与环境保护的协调。
充分发挥城乡土地优化利用在环境管理方面的综合协调作用，努力改善城乡生态环境质量，实现经济发展与环境保护相互促进和良性循环。坚持环境建设与城乡建设同步规划、同步实施、同步发展，努力实现城乡环境保护一体化。
