长沙市中心城区禁止摩托车通行的思考

 摩托车作为一种轻便灵活的交通工具，从九十年代初开始，就像自行车一样很快进入千家万户，为方便市民的出行发挥了积极的作用。但是，随着城市社会经济的快速发展，城市交通供需矛盾的加剧以及摩托车拥有量的迅猛增长，摩托车在城市交通中的负面影响日益凸显，逐渐成为城市交通管理中的热点、难点。国内外城市交通管理的经验和教训告诉我们：对于私人交通方式而言，如果背离了适度发展的前提，势必严重影响城市交通的有序性和高效性。摩托车交通方式存在和发展的必然性和合理性，是建立在一定的经济条件、地理条件和数量限制基础上的。因此，换一个角度来考虑城市摩托车的管理，研究和探索城市中心区禁摩的可行性和具体措施，具有十分重要的现实意义。
1在城市中心区禁止摩托车通行的必要性
1.1  有利于提高城市交通效率
    根据交通工程学中各车种的交通当量换算关系，一辆摩托车与一辆小汽车、一辆公共汽车在行驶过程中所占用的道路面积比例为0.33:1:2，而三者可载人数分别为2人、5人、80人，专家估算，在城市中每增加1万辆摩托车，要比相同载客量对应增加的小汽车、公交车多占用17万平方米左右的城市道路和停车用地。由此可见，对整个城市交通而言，摩托车是较为低效的交通工具。长沙市城区现有在册摩托车11.82万辆，占机动车总量的39.7%，换算成标准小客车当量后，摩托车总量占机动车总量的14.9%，而摩托车占用的道路资源约为9.43%。城市中心区“禁摩”将促进城市道路交通结构优化，促进城市交通效率的提高。同时，从目前城市交通的实际情况来看，交通工具的速度差是影响道路通行能力充分发挥的一个不可忽视的重要因素。城市中心区“禁摩”能够有效地提高道路的平均车速，据了解，2007年１月１日广州市中心区“禁摩”后，相关路段的车速提高了5-10公里/小时。
1.2  有利于保障城市交通安全
    由于摩托车制动性、平衡性差且无任何安全防护措施，加之部分摩托车驾驶人交通安全意识和交通法制观念淡薄，近年来，摩托车已成为引发交通事故特别是重特大事故的主要车种之一。2006年1月至2007年9月，长沙市与摩托车有关的交通事故1629起，占全市交通事故总数的40 %；死358人，占全市交通事故死亡总数的45.3%；伤2214人，占全市交通事故伤人总数的46 %；直接经济损失3102972元，占全市交通事故经济损失总数的24.8%。而以摩托车作为交通工具的出行量仅占整个市民出行量的5.65％。为预防和减少摩托车交通事故，近年来，公安交通管理机关通过强化日常管理和开展专项整治相结合，有针对性地加大了对摩托车交通违法行为的打击力度，而且通过印发《给摩托车驾驶员的一封信》、《安全行车三字经》等方式，加大了对摩托车驾驶员的交通安全、交通法规的宣传教育，但收效不大，涉及摩托车的交通事故仍处于高位徘徊。城市中心区禁止摩托车通行，无疑将大大减少城区“涉摩”交通事故。
1.3  有利于规范城市交通秩序
    目前，摩托车占道行驶、逆向行驶、闯灯越线、不按期年检以及驾驶、乘坐摩托车不戴头盔等交通违法现象比较普遍，是城市交通的一个乱源。究其原因，主要有两个方面：一是摩托车交通违法的“风险成本”低。由于摩托车的机动、灵活，一旦遇有交警在路上执勤示意停车，大多数选择的是一跑了之，或加速强行冲关，或掉头逃逸，被交警逮着的几率比较小。而根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施办法的规定，只有未悬挂机动车号牌、具有盗抢嫌疑或者已达到报废标准等几种情况，交警才能暂扣车辆，对其余的大部分交通违法行为，只能是开具《交通违法处罚决定书》后放车。相当一部分的摩托车选择的是不去接受处罚，下次遇有交警检查，又是能逃则逃。另一方面，交警对摩托车交通违法的执法难度大、执法成本高。为了制止、纠正和处罚摩托车交通违法行为，同时又要确保执勤民警和摩托车驾驶人的安全，不得不动用大量警力围追堵截，有时对那些肆无忌惮、屡屡冲关的摩托车，不得不将行进中的其他车辆拦下来作为路障。路面民警遇有冲关的摩托车一旦躲避不及，就会有受伤甚至是因公殉职的危险。据统计，仅2007年4月1日长沙市开展交通秩序综合整治以来至9月底，长沙市公安局交警支队就有156名民警被摩托车不同程度地撞伤。就是在这样一种困难的情况下，公安交警近两年来查扣违法摩托车10万余台，拘留无证驾驶以及拒绝、阻碍执行公务的摩托车驾驶人4764名。摩托车的交通违法行为有了明显的减少，但是仍然非常突出。中心区域“禁摩”，使得对摩托车的交通管理，由原来单纯的“行驶状态”下的管控变为“停放”状态下的管控与“行驶状态”下的管控成为可能，能更有效地遏制摩托车的交通违法行为。
1.4  有利于促进城市治安稳定
    摩托车的机动灵活性，也被不法分子所“青睐”。近年来，利用摩托车作为作案交通工具的街头抢劫、抢夺（简称为“两抢”）案件频发，已成为影响社会治安的一个突出问题。2006年，长沙市共发生“两抢”案件4777起，其中飞车抢夺占“两抢”案件的47.3％；共发生抢劫案件1367起，占到了“八类案件”的53.6％。去年以来，长沙公安机关全面推行持械上岗、编组步（车）巡、路段包干、责任到人的硬举措，形成了市局主要警种防主要道路、复杂区域和要害部位，分县市局防此外的所有街道和社会面，派出所防辖区社会面，社区民警防背街小巷、居民小区的全方位、全时空、立体型、交叉型的四级防控格局，形成了打、防、管、控“四位一体”的工作格局，取得了抢劫、抢夺发案下降的明显成效。2007年1－8月，全市“两抢”案件较2006年同期下降了81.2％。预防和打击“两抢”倾注了公安机关的心血，占用了大量的警力，也耗费的不少物力、财力，尽管如此，目前平均每天的“两抢”案仍有2-3起。城市中心区禁摩减少了“两抢”案件发生的机率，同时，一旦发生“两抢”案件，公安机关能有效的组织围捕。广州市自2007年1月1日禁摩后，1至9月份全市与摩托车相关的案件为3432宗，与去年同期相比，下降了39.5%。东莞从2006年9月1日起，全天禁止异地摩托车进入该市行政区域的道路（国道、省道除外）行驶，在“禁摩”开始至年底，两抢案件下降约51％。
1.5  有利于减少城市环境污染
    摩托车给城市所带来的污染并不亚于汽车，比较突出的就是摩托车排放的废气污染和噪音污染。据环保部门测定，每辆摩托车（新车）怠速排放一氧化碳0.1%至0.2%，而一辆小汽车也仅是0.3%至0.5%，排放碳氢化合物PPM100至2100，也与小汽车接近。环保人士分析认为，虽然一辆摩托车的尾气排放量在0.125至0.25之间，而一辆汽车的排放量是1.1以上，但是看待两者对环境造成的污染，并不是以排放量来计算的，而是依照排放的废气物中所含的物质来计算，如二氧化硫、芳烃等。摩托车的发动机通常采用二冲程，而汽车则是四冲程，因此燃油在摩托车发动机内燃烧不完全，排气管又缺乏相应的过滤设备，摩托车的排量虽然低，但所产生的污染却比汽车要大得多。同时据测算，摩托车发动机产生的噪声达80至100分贝，比小汽车50公里时速所产生的71.5至76.5分贝，高出25.9%至30.7%。同时，一辆摩托车行驶时产生的噪音，相当于9辆小车的噪声能量。每当摩托车在居住区道路穿行时，路边的噪声瞬间值可达到70～90分贝，是影响居民夜间生活和睡眠的主要声源之一。如果近12万辆摩托车全部撤出长沙城区，那么，“禁摩”区域内可直接减少摩托车排放的污染物，其中一氧化碳11200吨/年、氮氧化物1200吨/年、颗粒物1200吨/年。诚然，城市中心区“禁摩”后，原来以摩托车作为交通工具出行的会有相当一部分转换为其他交通工具出行，这部分交通工具也会给城市增加环境污染，但显而易见，比起12万多台摩托车（11万多城区车辆加上近万台四县<市>及外地摩托车）带来的污染而言会少得多。
2城市中心区禁止摩托车通行的可行性
2.1  《中华人民共和国道路交通安全法》的相关规定为“禁摩”措施提供了法律和政策依据。
    根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条：“公安机关管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施”的规定，我市采取“在城市中心区禁止摩托车通行”的措施在法律上是可行的，是有法可依的。同时，该条还规定：“遇有大型群众活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告”。由于采取在城市中心区禁止摩托车通行的措施，属于上述第三十九条所指的“作出与公众的道路交通活动直接有关的决定”，因此，公安交通管理部门作为合法的主体，只要在具体实施前依法提前向社会公告，并履行相关的法定程序，在我市中心城区“禁摩”不存在法律障碍。
2.2  城区摩托车拥有量较少，且无近年新购入户车辆，因而中心区“禁摩”的涉及面相对而言较小
    针对当时摩托车迅猛增长的势头，2004年9月23日，长沙市城区停止摩托车新车上牌。截止2007年6月20日，长沙市城区在车管部门注册登记的二轮、三轮、轻便摩托车共有118231辆，占全市机动车保有量39.7%。按照国家现行机动车报废的法规和政策（国家经贸委、计委、公安部、环保总局联合发文〔2002年〕第33号），摩托车强制报废年限为7至10年，到2007年底，我市城区在册的摩托车中已有24746台左右达到了强制报废年限，往后将以14％左右的速度逐年递增。同时，城区在册的摩托车中有55000多台属于淘汰车型，占城区在册的摩托车46.8％，这些摩托车无配件来源，绝大部分由于缺乏日常维护保养，车辆损坏较严重，技术状况差，排气污染重，已经不适合在道路上行驶。按照《机动车运行安全技术条件》（GB7258）规定，连续3次检验都不符合国家标准的机动车辆，公安交通管理部门应当收回机动车号牌和《机动车行驶证》。另外，还有部分摩托车由于逾期未进行年检或接受交通违法处罚，符合法定注销登记的条件。这样一来，城区11万多摩托车中，真正符合禁摩后置换补偿条件的只有6万台左右。
2.3  近年我市“六路一桥”禁摩为中心城区全面实施“禁摩”奠定了基础
    长沙市从2003年起陆续采取在城市中心区限制摩托车通行的措施，2003年3月份市政府颁布实施了《长沙市人民政府关于加强摩托车行驶管理的通告》（长政发［2003］4号），通告规定：一是城区二环线（现东二环）以西、潇湘路、荣银路以东、南大桥（现猴子石大桥）以北、北大桥（现银盆岭大桥）、丽臣路（现三一大道）以南范围内的道路上只允许市区号牌的摩托车行驶；二是五一大道的车站路口至湘江一桥桥东路段、中山路全线、解放路全线、芙蓉路的侯家塘高架桥南端（含高架桥）至伍家岭立交桥南端路口路段禁止所有摩托车行驶。2003年10月，市政府颁布实施了《长沙市人民政府关于加强城区道路交通管理的通告》（长政发［2003］56号），通告中又增加了劳动路的车站路口至湘江路口路段、韶山路的八一路口至东塘高架桥南口（含东北、西北两匝道）路段、湘江一桥等三条禁止所有摩托车行驶的路段。通过陆续实施“禁摩”的措施，加上实施“禁摩”后的路段交通秩序明显改善、交通拥堵明显缓解、交通事故明显下降的实效，可以说广大市民对“禁摩”的政策有了一定的了解和适应。
2.4  外地城市“禁摩”的一系列做法为长沙中心城区“禁摩”提供了成功经验
    目前全国已有北京、广州、东莞等148个大中城市在主城区对摩托车“限行”或“禁行”，有很多的做法可以借鉴。如：
——厦门对非法营运车辆坚决取缔，对合法营运车辆则进行合理补偿、并采取提供再就业培训、特殊贷款等补偿措施；对于合法摩托车则制定合理的报废期限，准许在报废年限内正常使用，以上种种措施，确保了禁摩的顺利开展，也维护了社会稳定。
——广州市推出了优化公交线网、增开公交线路、实现交通工具有效接驳、填补公交空白区、合理设置换乘站点、优化延长线路收车时间、科学配置线路发车频次和广泛开展公交服务保障宣传等八大措施，加大了公共交通的吸引力，提高了公共交通的运输分担率，从而让交通运输更好的服务于市民的交通需求。
——东莞帮助“摩的”司机转型，不仅积极通过联系有关企业，开办招聘会，提供更多的工作岗位供“摩的”选择，同时还针对家庭有困难的“摩的”司机采取帮扶措施，尽最大可能解决他们的困难。截止2007年8月26日，东莞已经有21869名摩的司机走上新的工作岗位，其中政府帮扶转型就业6462人，自行转型15407人。
3在城市中心区推行“禁摩”过程中应注意的问题
    一项公共政策的出台，往往是各种利益博弈的结果，而良好的公共政策，必然是公众利益最大化。“禁摩”无疑聚合了公众意志，有益于城市发展，但它毕竟不是一个“有利”而“无弊”的措施，毕竟牵涉到人民群众的切身利益，不可避免地会引起社会的反响，甚至是部分人的极力反对，因此，在推行过程中应慎之又慎，着重抓好以下几方面的工作。
3.1  做好前期调研，制定操作性强的实施方案
    为全面系统地掌握了解城区摩托拥有者对城区禁摩及相关具体措施的态度和意见，建议设计一套《关于城市中心区“禁摩”的调查问卷》，委托城调部门进行专题调查；同时，以社区为单位对城区目前实际在用的摩托车及其状况进行摸底调查，分区造册，进行统计分析，为制定相关措施提供依据。实施中，要重点考虑以下几个问题，一是中心城区“禁摩”的具体范围，二是实施的具体时间步骤“禁摩”措施的出台应通过听证程序，而且从发布通告到路面执法“禁摩”应有一个时间跨度，三是摩托车置换补偿的具体标准及操作程序，四是政府相关职能部门的具体工作责任。
3.2  广泛宣传发动，争取广大市民理解与支持
    宣传发动，是整个“禁摩”工作的一个重要的环节。要多层次、多渠道、高密度地宣传城市中心区禁止摩托车通行的必要性，引导市民特别是摩托车驾驶员，更多地站在维护城市最广大人民群众利益的高度，站在省会长沙社会经济可持续发展的高度，来认识和看待城市中心区的“禁摩”。要广泛宣传城市“禁摩”的具体措施，要使摩托车车主对“禁摩”的时间、范围、置换补偿办法等政策和要求的知晓率达到100％。通过以上措施，让广大市民对“禁摩”工作，在了解的基础上理解，在理解的基础上支持。另外，要收集和掌握对城市“禁摩”的反面意见，通过“座谈会”、“新闻发布会”等方式，有针对性地做好宣传、解释工作。
3.3  完善配套措施，切实维护摩托车拥有者的合法权益
    城市中心区“禁摩”，不可避免地影响到摩托车车主的切身利益，因此，以一定方式给摩托车车主合情合理的补偿，是整个“禁摩”工作顺利推进的关键。目前，国内已实行“禁摩”的城市中，主要有两种补偿方式：武汉等城市实行的是“政府出资回收”；广州等城市实行的是“摩托车提前报废，政府给予补偿和奖励”。长沙采用哪种方式，可根据长沙实际情况，借鉴外地的做法来确定。另外，城区“禁摩”后，原来以摩托车作为交通工具出行的，大部分会选择公交出行。因此，必须在调查研究的基础上，相对应地提高公交线路的覆盖面，增加公交运力、优化公交线路及站点的设置，最大限度地方便市民出行。同时，对那些家庭生活确实困难，过去靠“摩的”营生的要尽力帮助其转型就业。