长沙市实施“建设项目交通影响评价”的回顾与展望

交通影响分析（Traffic Impact Analysis）或者称交通影响评价（Traffic Impact Assessment），就是在城市建设项目实施之前，对建设项目与交通需求增长之间的关系进行研究，分析建设项目对城市交通的影响程度和影响范围，从而在一定服务水平下确定相应的对策和修改方案，以减少其对交通的负面影响。其本质上是交通规划的具体化、细化和局部的工作，精确地讲就是局部交通规划设计与建设项目附属交通设施规划设计的结合，相当于详细交通规划。我市对建设项目交通评价工作始于2005年，起步较晚，但起点较高，通过近两年的实践和探索，应该说目前整体水平已迈入国内先进行列。
1建设项目交通影响评价工作的启动背景
    城市交通管理是一个系统工程，涉及城市规划、道路建设、交通秩序及交通安全管理的方方面面，交通影响评价工作是城市交通管理中一项重要工作，长沙市开展此项工作主要出于以下两个大的方面考虑：
    首先：宏观方面，随着长沙市社会经济的迅速发展，城市化和机动化水平日益提高，城市交通压力越来越大，交通供给与需求之间的矛盾逐渐突出。其次：微观方面，城市土地开发强度的提高，新增交通需求会使周边的交通设施乃至局部的路网交通压力剧增，带来了诸如停车、出入口道路交通组织、换乘设施的设置等一系列交通问题，从而降低了城市交通服务水平，而在城市土地开发过程中，建设项目发展商获取了巨大利益，理应对建设项目给道路交通设施带来的影响应负全部或部分责任。
    基于以上两方面的考虑，市规划局、市公安局交警支队在广泛调查研究上，特别是在借鉴北京、上海、广州、南京等城市先进经验的基础上，于2005年6月出台了长规发（2005）3号《长沙市关于对大中型建设项目进行交通影响评价的通知》，从2005年10月31日起，正式组织开展建设项目交通影响评价的相关工作。2006年5月，又出台了长规发（2006）49号《长沙市建设项目交通影响评价报告编制办法》，明确了交通影响评价的编制内容、方法等方面的要求。两个文件的出台及市规划局、市公安局交警支队强力监督，长沙市交通影系评价工作由起步的摸索阶段逐渐步入良性发展阶段。
2建设项目交通影响评价工作的开展情况
    近两年来，由市规划局牵头，市公安交警部门密切支持配合，长沙的交通影响评价工作在实践中探索，在探索中进步，参与编制队伍由最初的市内一、两家设计单位发展到国内近十家单位，编制水平也有了大幅度提高，初步形成了具有“长沙特色”的运作模式。
2.1  交通影响评价的工作思路
    建设项目交通影响评价是从土地利用出发，预测背景交通量及建设项目交通量。背景交通量是指在项目开发之前，周边道路网络上已经存在的交通量及其分布特性；项目交通量则是指由于项目的建设而带来的发生、吸引交通量。交通影响评价通过“全有全无”方法，分析高峰时间建设项目对周围交通的影响程度，探讨周边路网的容量水平，从而判断建设项目选址、类型、规模、停车位布设等方面的合理性，比选规划设计方案并提出项目内部、外部交通组织形式及交通设施改善措施。
2.2  交通影响评价的范围
（1）物流中心、体育场、展览馆、会议中心、酒店、医院、学院等重要的公共建筑；
（2）对外交通枢纽、公共交通枢纽、大型停车场、大型加油站等重要的交通设施项目；
（3）一类地区建筑面积超过2万平方米公共建筑工程和超过5万平方米的居住建筑工程；
（4）其他地区建筑面积超过5万平方米的公共建筑工程和超过10万平方米的居住建筑工程；
（5）城市规划部门或公安交通部门认为属交通敏感或饱和地段的建设项目以及严重影响城市交通的其他建设项目。
2.3  交通影响评价的分析步骤

  

2.4  交通影响评价的内容和方法
2.4.1  路网容量分析
    通过交通模型计算出各时期周边地区道路和交叉口的饱和度和剩余容量，包括交叉口左转车道、左转交通量、绿信比、相位差、路口饱和流量及饱和度等的分析，并进行交通增长敏感性分析，得出开发项目各时期对周围交通的影响程度，重点解决：现有周边路网如不加以改善可维持多久；在保证周围路网服务水平的原则下，通过改善，土地开发可以接受什么程度的开发强度，以及各项改善措施的实施次序如何，等等。
2.4.2  停车需求分析
    通过交通需求计算停车位数量和停车场规模，进行停车交通组织分析，提出建设项目停车需求指标，优化交通组织的意见和建议，同时用以检验按规划指标配置的停车数的合理性。目前，长沙市对建设项目的停车位的配置有相应标准，但是必须具有超前意识，宁大勿小，充分估计未来小汽车进入家庭的需求，以保证其可持续发展。
2.4.3  交通组织分析
    交通组织分析必须依照容量分析和出入口的设置而进行。对于大型的开发项目，还需对其内部交通流线的交通组织进行考虑。一般应遵循以下几个原则：
①公共建筑的交通组织应服从局部路网的交通要求；
②干道交通优先的原则，保证邻接干道交通流的连续性，避免对主干道通行能力造成过大的影响；
③公共建筑出入口应尽量避免与干道直接相连，减少对邻接道路的交通干扰；
④重视行人、非机动车和机动车的流线组织、合理利用“人车分流”等原则；
⑤公共建筑出入口的设置要有利于公共交通的使用，避免区内机动车的过多绕行；
2.4.4  公共交通系统分析
    就目前情况来看，对于区域性的土地开发，尽管实施了一些改善措施，但是远期的交通压力仍然会十分明显，解决这些问题的根本出路是发展公共交通。对于交通影响分析中的公共交通系统分析，客运交通结构分析是关键，除了保证公交站点的布设和公交流线组织外，如果土地利用许可，甚至可以考虑项目建筑担当出行的中间点，作为公交的枢纽站，使城市交通与建筑的空间界限趋于融合。
3建设项目交通影响评价工作存在的问题
    整体上来讲，我市的建设项目交通影响评价工作仍处于起步阶段，由于诸多因素，尚存在不少亟待解决的问题。
3.1  缺乏统一参考基础数据平台
    我市交通影响评价缺乏统一的具有时效性的基础数据平台，主要表现在三个方面：
3.1.1  原有交通规划没有进行滚动修编，基础数据没有定期更新，指导性和精确性受限
    在进行交通影响评价分析时所需交通相关基础数据，个别编制单位所依据的是1998年编制的《长沙市交通规划》及2003年武汉交通科研所编制的《长沙市公共交通规划》，但随着近几年来国民经济的快速增长，小汽车的逐渐普及，长沙市的居民出行方式和出行量发生了较大的变化，原有的交通规划中的居民出行相关指标已不能准确反映当前的实际情况。
3.1.2  缺乏统一的交通量预测分析依据
    目前长沙市尚没有建立统一的出行生成率（吸发率）指标，各编制单位各自为阵，背景交通量及项目交通量预测采用的标准各不相同，评价的尺度没有统一。即使编制单位采用1998年的《长沙市交通规划》以及2003年的《长沙市公共交通规划》相关成果进行交通量预测，由于距今时间较长，交通量预测精度难以把握。
3.1.3  缺乏统一的交通流量数据参考指标体系
    交通量调查是交通影响评价重要环节，是预测目标年背景交通量及项目交通量的重要参考指标。从目前的情况看，由于我市没有定期组织交通流量调查，没有建立起一个完善、统一的交通流量参考指标体系，许多编制单位采用的交通流量数据都是自行组织流量调查所得，难以保证其准确性。
3.2  缺乏统一的评价标准
    通俗的说，也就是什么样的情况叫没有影响，以及什么样的情况叫对城市交通有影响，影响有多大。由于交通本身的复杂性，到底以什么标准界定交通影响评价报告的结论，是路段的饱和度，还是交叉的延误时间，或者是项目交通量占整个交通量的比例，目前还没有明确的规定，这导致交通影响评价报告的审定、评判工作存在一定的随意性。在评价标准方面，目前美国使用“可使用服务水平（LOS）”指标，我国香港采取“路口可以额外处理需求的能力（RC）”以及“车队长度”和“平均延误程度”等指标。而国内已开展交通影响评价工作的城市所采取标准有不同，但哪种指标更符合长沙市实际，有待予以探索和明确。
3.3  人为因素干扰较大
    目前交通影响评价报告是由开发商（建设单位）委托咨询设计单位进行的。开发商从自身利益出发，或多或少地向咨询单位施加影响，这就势必影响了交通影响评价工作的客观公正性。如有的随意调整现状交通量调查数据、目标年交通量分配数据等，来确保项目的“可行性”；还有当项目对外部交通影响较大时，过分强调外部交通的不切实际的优化和调整，来确保项目的“可行性”。
3.4  交通改善措施落实难
    交通影响评价结论和改善措施是在经过评价后提出的最终改善措施，作为行政决策的依据和项目业主建设管理的重要条件，有利完善项目的建设方案和建成后的运行管理，为项目的建设作好准备。一般来说，改善措施需要行政主管部门的建设单位共同努力组织实施的，如路网改造、规划路实施、增设交通设施等建议，由于资金建设时序等客观因素，是最难实施到位的。
4建设项目交通影响评价今后开展建议
4.1  建立统一的参考数据平台
4.1.1  启动新一轮城市综合交通规划修编
    1998年编制的综合交通规划距今时间较长，基础数据已逐渐失去指导作用，且滞后于2003版《长沙市城市总体规划》，结合长沙市城市和交通发展实际情况，应组织编制新一轮城市综合交通规划，以便指导未来长沙城市交通的发展，同时为长沙市交通影响评价工作提供参考。
4.1.2  编制出行生成手册
    城市化和机动化水平的不断提高，我市居民出行方式发生了很大的变化，而我市尚没有统一的不同类型土地开发项目吸发强度指标，交通影响评价背景及项目交通量预测可信度受限，建议着手编制出行生成手册，明确不同类型土地开发项目吸发强度指标。
4.1.3  建立交通量动态的基础数据库
    建立交通量动态的基础数据库，为交通影响评价提供交通量统一平台，从而保证评价的科学性和合理性。建议每年定期组织人力、财力进行全市范围交通流量调查，建立城市交通流量数据库，并进行动态的维护更新。
4.2  制定统一的评价标准
    从目前开展交评工作来说，我市宜采取多种指标综合评价形式，但应进一步出台评价标准、评价尺度统一的标准规范审查标准文件，明确各项指标的比重权值，减少编制和审查过程中的主观随意性。
4.3  建议从城市规划专项经费中划拨交通影响评价费用
    由市财政统一拨款，每年从城市规划专项经费中划拨一定数额款项作为编制单位交通影响评价费用。杜绝“编制单位从建设单位取得报酬，难以取得劳动报酬”、“得人钱财、替人消灾”局面，从根本上确保编制的科学性、公正性和合理性。
4.4  加强交通影响评价措施实施监督工作
    针对交通改善措施落实难问题，建议加强交通影响评价措施实施监督工作，保证交通影响评价各项措施落实到位，从而降低建设项目新增交通对城市交通的负面影响，保证城市路网合理的服务水平。
4.5  对严重影响城市道路交通的项目设计采取“一票否决制”
    为增强交通影响评价制度的权威性，政府相关职能部门应结合长沙市实际，迅速拟制《长沙市建设项目交通影响评价操作办法》及有关工作制度，尽快予以推行，对影响城市道路交通的项目设计采取“一票否决制”。
4.6  其它建议
4.6.1  探索开征交通影响费的可行性
    交通影响费是指在特定区域内，预先规定必须维持的交通服务水平，为保证该服务水平所必需向开发者征收的交通基础设施建设费用。实施交通影响分析，导入征收交通影响费的政策，有利于充分发挥政府和规划部门对城市发展的导向作用，避免土地开发强度过大，交通需求过于集中，有利于保证社会资源分配的公平性，让开发者负责解决新增的交通负荷；同时，也是广开财路，筹集交通设施建设资金的重要方法之一。
4.6.2  交通影响评价切入时机的建议
    从交通影响评价的定义来说，只有在项目容积率、建筑密度等规划技术条件未确定前，甚至是在立项前开展是最具实际意义的。从长沙市目前的情况看，有的项目在容量指标已确定但总图未正式审批之前开展，有的在总图审批以后开展。这样，致使交通影响评价报告提出的关于项目规划指标方面意见难以落到实处，交通影响评价工作的作用得不到发挥。因此有必要根据建设项目性质、规模等因素，明确交通影响评价介入的时机和流程。