为什么要大力推广运用PPP模式
2014-08-15 09:23:16   来源:王保安    评论:0 点击:

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,是我们党历史上对改革最系统、最全面的一次工作部署,是指导新形势下全面深化改革的纲领性文件。《决定》对加快转变政府职能、完善城镇化健康发展体制机制、推进城市建设管理创新,提出了明确、具体的要求。《决定》指出,要加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。去年底召开的全国财政工作会上,楼继伟部长专门要求套开政府和社会资本合作(PPP)专题会议,从体制机制创新的角度,对发展PPP模式作出了全面、系统的工作部署。目前,财政部正在从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。根据楼部长“组织PPP专题业务培训,实实在在把这件事开展起来”的指示,财政部精心组织了本次PPP培训班,旨在增进各级地方财政部门、金融机构和大型企业业务骨干人员的理解和认识,提高PPP的实践能力。在这里,我就贯彻落实十八届三中全会和全国财政工作会议精神,认真做好PPP模式推广运用工作谈几点意见。

一、在新形势下为什么要大力推广运用PPP模式

对新形势下推广运用PPP模式的重要意义,楼部长在去年底的全国财政工作会上已经作了全面、深入、系统的阐述。本次培训专门将楼部长重要讲话作为培训教材印发,大家要认真学习、深入领会。在此,我再着重强调三点意义。

第一,推广使用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段。城镇化是现代化的必由之路,对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大意义。据有关方面估算,目前我国城镇化率为53.6%,如果把户籍人口及相应的公共服务因素考虑进去,又远低于这一比例,预计2020年城镇化率达到60%,由此带来的投资需求约为42万亿元。原有城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已显现,难以持续,亟需建立规范、透明的城市建设投融资机制。PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节,有利于吸引社会资本,拓宽城镇化融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制。

第二,推广运用PPP模式是改进政府公共服务的重要举措。推进国家治理体系和治理能力现代化,是十八届三中全会全面深化改革的总目标之一。从管理到治理,这是重大的理论创新,强调政府、市场、社会等多元主体之间的良性互动和各自定位,明确平等的责任义务。PPP模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起,有助于厘清政府与市场边界,提升政府的法制意识、契约意识和市场意识,更好地履行公共职能,全面提升公共服务水平。

第三,推广运用PPP模式是建立现代财政制度的内在要求。财政是国家治理的基础和重要支柱,财政制度安排体现了政府与市场、政府与社会、中央和地方的关系。PPP模式强调市场机制的作用,强调政府与社会资本各尽所能,强调社会资本的深度参与,能够有效减轻政府债务压力,平滑年度间财政支出,符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求,“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式,与现代财政制度的建设具有高度的一致性。

二、当前形势下推广运用PPP模式面临的主要任务

目前,我国经济发展环境错综复杂,内部处于经济增速换档期、结构调整阵痛期和前期政策消化期“三期叠加”的特殊阶段,外部国际金融危机的深层次影响仍未完全消除,全球经济企稳复苏的态势仍然脆弱。但必须看到的是,挑战总是与机遇并存,我国经济发展长期向好的基本面没有变,全面深化改革必定会释放出强大的内生发展动力。城乡基础设施投资空间巨大,是推进新型城镇化的重要着力点和突破口,PPP模式未来大有可为。各级财政部门要深入贯彻落实十八届三中全会精神,更好地发挥财政职能作用,积极推广运用PPP模式。

(一)“消除障碍,明确规则”,构建适宜PPP模式发展的制度环境。完备的制度是管全面、管长远的根本所在。从国际经验看,PPP是一种长期合作关系,吸引社会资本的关键之一是建立稳定可预期的政策环境,降低政策风险。从国内实践看,现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规,权威性不足,部分文件之间甚至相互矛盾,如各种模式的称谓和内涵、项目所有权的转移与归属等。推广运用PPP模式,要对现行法规政策进行梳理,消除有冲突的制度障碍,进一步明确PPP项目操作规则,包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等。各级地方财政部门要紧密结合实际,积极推动构建有利于鼓励和引导社会资本参与PPP项目建设的制度环境,充分调动各类社会资本的积极性,实现多层次、多样化发展。

(二)“落实责任、强化执行”,推动成立PPP协调管理机构。根据《决定》重要举措分工方案,财政部是落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任人。为政之道,忧无策,更忧有良策而不落实。有了好的部署、好的制度环境,还需要有强有力的落实。从国际经验看,英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构,负责推动PPP模式发展,履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。从国内情况看,我国自上世纪90年代以来开展的PPP实践,主要是“自下而上”的自发探索,多局限在项目层面,缺乏经验总结、制度安排和理论指导。目前,财政部正在着手建立PPP工作机制,并积极推动设立PPP管理机构,加强对风险分担、竞争机制、政府合理承诺、后续合同管理等方面的统一指导。部分地方在学习楼部长PPP专题会议讲话精神后,已经提出要探索建立PPP管理机构。有条件的地方要抓紧动起来,不等不靠,以有效的组织机构推进工作。

(三)“抓出样板,树立标杆”,尽快开展PPP项目试点工作。PPP是国际社会在基建领域广泛采用的投融资模式,有着丰富的实践经验,在项目选择、规划、招标、设计、建设、运营等环节,都形成了较为成熟的工作流程和业务规范。从国际国内实践看,PPP项目有成功的,也有失败的,成功实施PPP项目,关键在于制度设计,论证科学、重诺履约。在中国推广PPP模式,要在借鉴国际经验的基础上,结合行业发展状况和监督管理体制,开展一些项目试点,积累经验,尽快提炼和形成相对统一的范例。楼部长高度重视PPP项目试点工作,明确批示要求抓出几个真的PPP项目出来。前期,我们对一些地方的基础设施建设情况进行了调研,并结合调研情况作了深入研究。“举事有道,计其入多,其出少者,可为也”,可考虑优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目进行试点,如市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等,现有项目也可以引入PPP模式进行升级改造。目前,我们已经请部分地方和部门提供一些备选项目,正在对项目进行筛选,各级地方财政部门和相关企业,如果有好的项目可以与我们联系。各级地方财政部门要将收益性项目作为PPP模式的推广重点,对存量及新增城市基础设施建设项目进行全面梳理,尽快筛选出合适的项目先行先试。我们将跟踪了解进展情况,通过中央基建预算投资、外国政府贷款、保险资金和养老金等多种渠道给予融资支持。

(四)“增进共识,提高能力”,认真做好PPP模式的宣传、培训工作。深入有效的宣传、培训工作是推广运用PPP模式的重要保障,有利于形成良好的市场与社会氛围。从国际经验看,宣传、培训作为PPP协调管理机构一项重要职责,对PPP模式的普及和推广起到了重要的推动作用。目前,财政部已经通过报纸、杂志、网站等媒体渠道,对PPP模式进行了一定宣传。下一步,还要进一步加大宣传、培训力度,重点做好以下工作:一是要抓紧开展全方位、多层次的培训。要使财政部门和企业的相关人员熟悉PPP的运作模式与管理要点,更好地在实践中运用PPP模式。本次培训后,请大家抓紧对基层财政部门、公司内部和相关单位的业务人员进行专题培训。二是要加强社会舆论引导,通过广泛的媒体宣传,增进政府、社会与市场主体共识,提高公众对PPP模式的认可度。各级地方财政部门要充分利用报纸、电视、广播、网络等渠道,继续以多种形式组织开展宣传工作。三是及时总结国际国内开展PPP的经验教训,积累数据,建立公开高效的信息发布渠道,对PPP推广运用工作给予支撑和借鉴。

三、如何积极稳妥做好PPP模式推广运用工作

2014年是全面贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的开局之年。习近平总书记强调,一分部署,九分落实,今年工作抓得怎么样,对起好步、开好局意义重大,要把抓落实作为推进改革工作的重点,真抓实干,蹄急步稳,务求实效。各级财政部门和相关企业要适应新形势、新任务、新要求,深入领会PPP模式的精髓,全面把握改革形势,加快体制机制建设,创新工作思路和方法,积极稳妥地做好PPP模式推广运用工作。下面,我再提几点要求。

(一)坚持理论与实践相结合原则,大力推动制度创新。从长远看,推广运用PPP不仅仅是创新城镇化投融资模式,更重要的是通过体制机制创新,不断提高社会公共服务质量和水平,更好地促进经济发展、社会进步和民生改善。各级财政部门和相关企业,要高度重视制度设计和制度创新,遵循“顶层设计和摸石头过河相结合”的原则,不断在实践中总结经验教训,逐步形成有利于PPP模式发展的长期制度性安排,建设有利于PPP市场规范、透明、健康发展的制度环境。目前,国际国内关于PPP的理论很多,在接下来的培训中,大家将听到来自亚行、财科所、咨询机构、中投公司等不同领域专家的观点。大家要结合实际、广泛借鉴、比较研判、指导实践,做到设计先行、论证严密、扎实推进、确保实效。

(二)坚持权责对等原则,处理好政府与市场的关系。使市场在资源配置中起决定性作用是十八届三中全会的一个重大理论创新,也是PPP模式的运作基础。处理好政府与市场的关系,严格界定政府和市场的边界,是推广运用PPP模式需要解决的首要问题。该由政府管的,要切实管住管好,该由企业做的,要放手交给企业。政府要做好PPP整体规划,明确适用于PPP的项目类型,并对相关项目进行梳理分类。政府和社会资本要在平等协商、依法合规的基础上达成合作关系,PPP项目必须进行公开招投标。在PPP项目的建设运营过程中,要坚持市场运作,确保项目质量,降低项目成本。特别要强调的是,政府要切实履行监督管理职责,发现问题及时解决,绝不能随意更改、推诿塞责。

(三)坚持科学决策原则,确保项目“物有所值”。在PPP项目的选择上,要进行充分的项目评估,比较PPP模式和传统政府建设管理模式的优劣,提高项目决策的科学性和合理性。从国际经验看,大多采用“物有所值”(Value for Money,VFM)评价方法。从国内实践看,由于缺乏有效的评估方法,对PPP项目的适用类型理解不清,PPP项目选择有一定的盲目性,这也是很多PPP项目失败的重要原因。因此,各级财政部门要会同有关方面,积极借鉴“物有所值”评价方法,在项目选择时进行全面评估,对不同采购方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析,重点关注财政承诺、定价机制、风险分担、项目效率、运营成本等要素。同时,对质量和公众满意度提升等有形投入价值,以及利益相关方参与度提高、组织能力增强、发展目标拓展等无形投入价值进行综合分析,最终判定项目采用PPP模式的可行性。

(四)坚持激励相容原则,激发社会资本活力和效率。PPP模式对社会资本的管理、执行和融资能力有较高要求,需要以激励约束机制为核心,以收益分配制度和绩效考核制度为手段,充分调动社会资本参与PPP项目的积极性。一方面,要通过建立动态调整的收费定价或政府补贴机制,对社会资本产生足够的吸引力,形成长期稳定的投资回报预期。另一方面,要建立严格的绩效评价机制,对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合考核评价,确保项目建设运营达到预期效果。

(五)坚持公共利益最大化原则,有效平衡经济与社会效益。PPP是全新的公共服务提供方式,既涉及政府和社会资本的经济效益,又涉及政府和公众的社会效益,既要避免社会资本利润超出合理区间,公共服务价格高企引发公众不满情绪,又要保障社会资本长期合理回报,确保项目运营可持续,“度”的把握非常重要。因此,在进行项目设计时,要确保通过PPP模式使项目的经济效益和社会效益均有所提高。对社会效益较好、经济效益差的项目,可以考虑适度给予财政补贴。同时,要有效行使监督管理权,对社会资本的行为进行有效制约,切实维护好公众利益。

同志们,蓝图已经绘就,路径已经明确。各级财政部门和相关企业一定要以十八届三中全会精神为指引,按照“在学习上求真、在领会上求深、在贯彻上求实”的要求,融会贯通、真抓实干,紧密结合各地实际,创造性地把中央总体部署对接具体现实、化为具体方案、变成具体措施。以高度的政治责任感和崇高的历史使命感,同心同德、狠抓落实,开拓进取、奋楫争先,全面提升政府公共服务水平,共同谱写PPP事业的新篇章!

谢谢大家!

(此文系王保安副部长3月17日在政府和社会资本合作(PPP)培训班上的讲话)

责任编辑:佚名

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