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    新型城镇化背景下交通运输发展思路与重点
    2014-10-30 10:09:37   来源:tranbbs.com       评论:0 点击:

    摘要:为适应和引导城镇化健康发展,我国交通运输应在完善区际骨干网络的基础上,重点因地制宜、差异化发展城市群交通网络,同时注重都市圈交通网络建设,在大中城市切实落实公交优先,加快小城镇交通改善,推动城乡交通一体化,构建区际、城际、城市和城乡四位一体的综合交通运输网络。

    关键词:城市群 都市圈 城际铁路 市郊铁路 城际公交

    我国城镇化发展进入新阶段,国家提出了新的发展道路,交通运输作为城镇化发展的基础和前提,必须适应新的城镇化道路和要求,确定发展思路和重点。

    一、交通与城镇化

    城镇化的实质是在城市为人们提供就业并吸引在此居住生活,交通对城镇化发展具有间接引导和直接影响两方面作用。首先,工业、服务业等产业发展为人们提供就业岗位,是城镇化发展的根本动力,交通为产业发展提供条件,间接引导带动城市发展。其次,城市交通是城市公共服务的重要组成部分,是宜居水平重要因素,直接影响城市居住生活的吸引力。因此,交通是城镇化发展的前提条件和驱动力之一,具有较强的支撑和引导作用,是必要而非充分条件。另外,交通对城市、城市群的形成发展和空间布局形态具有重要影响,城镇化发展也影响着运输需求的数量、质量与特点,对交通运输提出新要求。

    二、未来城镇化发展道路

    国家“十二五”规划中提出“深化区域合作,推动区域良性互动发展,逐步缩小区域发展差距。”、“以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展。”、“在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群,在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。”、“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局,缓解特大城市中心城区压力,强化中小城市产业功能,增强小城镇公共服务和居住功能,推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。”

    从中可以看出,我国城镇化发展方向与目标的核心主要有三方面:首先是缩小区域发展差距;其次,明确城市群是发展的主体形态,东部城市群主要是提高国际竞争力,中西部城市群主要任务是培育壮大;同时,强调促进城市群内各城市功能定位和产业布局,促进大中小城市和小城镇协调发展,强化中小城市、小城镇产业和公共功能。

    为适应和引导城镇化健康发展,交通运输发展的出发点必须紧紧围绕缩小区域差距、促进和引导城市群的形成与发展、强化中小城市促进大中小城市协调发展三方面。

    三、交通运输发展思路

    基于我国交通运输发展现状和未来城镇化发展道路,交通运输应在进一步完善综合运输通道和区际交通骨干网络,有效支撑“两横三纵”为主体的城市化战略格局,强化城市群之间的交通联系;以构建城市群交通网络为工作重点,推动形成分工合理、联系紧密城市群;引导相对成熟的城市群和特大城市形成合理的交通模式,为提高国际竞争力奠定基础;加快发展初期城市群的对外、城际交通建设,引导促进其形成与发展;落实公交优先,缓解大、中城市交通拥堵;加快小城市和小城镇对外交通、城市交通的改善;推动城乡交通一体化,构建区际、城际、城市和农村等四位一体的综合交通运输网络。

    四、交通运输发展主要任务

    (一)落实规划,积极完善区际交通网络

    目前“五纵五横”综合运输大通道已经基本定型,依托运输通道规划的“两横三纵”全国城市化战略格局也基本形成,两者具有高度一致性。交通已经基本发挥了对空间布局的引导作用。未来区际骨干交通网络建设发展,总体上要按照国家已颁布的各交通专项规划建设实施,重点有以下两方面:

    1、尽快完善中西部地区对外干线网络

    我国交通运输发展水平与城镇化发展水平的区域差异相一致,表现出东高西低。虽然总体上全国区际交通干线初步形成,但西部地区对外交通网络特别是向东部地区的运输通道仍存在瓶颈甚至为“断头路”,重点反映在铁路和高速公路省际交界路段,西部地区对外通道已成为我国区际骨干交通网络的薄弱环节。为了统筹区域协调发展,要重点建设、适度超前建设西部地区的对外交通网络,打通“断头路”,扩大运输通道能力,增加新的运输通道,消除瓶颈制约,缩短路网在东中西不同区域建成的时间差距,使西部的经济发展与中东部具有同等的交通条件,促进全国城镇化均衡协调发展。

    2、视情况加密、加强中东部地区间网络

    东中部地区的区际骨干交通网络基本建成,保障了经济社会的快速发展。但东部地区经济发达,人口密集,客货运输需求总量和强度大、增长速度快,客观需要更为密集的干线交通网络。目前许多运输通道内的公路、铁路已经基本饱和。东部地区要根据经济社会发展的客观需求,新建与改造相结合,对区际骨干交通网进行必要的加密,提高运输能力,满足需求;同时有条件地开展客货分开、快慢分开、长途与城际分开,可以更好的发挥交通基础设施的效率。

    (二)因地制宜,差异化发展城市群交通

    城市群作为城镇化发展的主体形态,其形成和发展需要交通支撑和引导,城市群交通运输网络也必然成为交通运输未来发展的重点。

    1、城市群交通建设发展的出发点

    随着国家铁路、公路干线等区际骨干综合交通网络建设,各城市群已经基本形成了以核心城市和主要大城市为中心的交通网络,并具备了较好的对外交通条件。但城市群内的其他中小城市,缺乏与核心城市之间便捷、快速的运输通道,导致核心城市对其辐射、带动作用发挥不够。因此,城市群交通建设发展应以加强中小城市与核心城市之间便捷、快速交通联系为出发点,以更好的发挥核心城市辐射带动作用,推进城市群整体协调发展。

    2、城市群交通建设发展的重点

    新型城镇化发展道路,要求交通运输绿色低碳发展。党的“十八大”报告提出建设生态文明的要求,要求城镇化发展走集约、节约、绿色低碳的道路,实现城镇化与资源环境协调发展。在城市群交通方面的具体体现就是要积极发展城际铁路等集约化的公共客运。

    我国城市群的特点要求、国内外的实践经验也证明必须引导形成以集约化公共客运为主的交通模式。从国外发展经验看,日本首都、京阪神、中京三大都市圈,欧洲的伦敦、巴黎等大都市圈无一例外都有四通八达、运行高效的轨道交通网。与国外相比,我国城市群内城镇密集、人口密度大,中东部城市群人口密度一般都在每平方公里500人左右,长三角、珠三角甚至达到了每平方公里1000人。在如此高密度人口的条件下,随着经济社会的发展,人均出行次数不断增长,城市群内的客运需求强度很大。同时考虑土地、能源、环境等因素,必须采取轨道交通等集约化公共客运形式。目前我国一些发展较成熟的城市群,一些主要城际通道内的高速公路已经开始饱和拥堵,有的已经或即将修建第二条高速公路,甚至准备建设第三条高速公路,这也从实践的角度证明城市群交通单纯依靠公路的模式不可取,必须加强集约化的公共客运发展,否则就重蹈城市交通发展的老路。

    城际铁路是城市群公共客运的主要形式,也是未来建设发展的重点,但应准确把握城际铁路的功能定位、技术标准和建设时机。城际铁路定位为加强城市群内城市间联系,促进功能、产业的合理分工,为了更好的增强沿线小城市和城镇与核心大城市的联系,城际铁路车站应尽量覆盖规划人口10万以上的城镇并深入城镇中心。由于城际铁路站点间距较小,线路标准不宜过高,设计时速应在 200公里以下。同时,由于城际铁路运输能力大,建设投资和运营成本都较高,为充分发挥资源效率和经济效益,应在城市群人口密度、人均GDP、城镇化率等指标均处于较高水平以上时,才可大规模建设城际铁路。

    同时,应注重利用既有铁路和新建的铁路客运专线提供城际服务。城际铁路运输能力较大,建设、运营成本也很大,并非所有城市群都适合建设或在近期建设城际铁路。目前我国正在大规模建设快速铁路等,京沪高速铁路、京广客运专线等都已全线通车,全国快速铁路即将成网。预计到“十二五”末,将基本建成国家快速铁路网,营业里程达4万公里,基本覆盖50万人以上的人口城市。这些快速铁路的运输能力较大,在运营初期,在满足长途客运的同时,运输能力会有一定的富裕;同时,目前我国城市群大部分还处于发展初期,城际之间的客运需求尚在培育之中,总量不大,完全有条件在近期内利用这些线路的能力提供城际客运服务,承担城际铁路的功能。

    3、城市群交通应差异化发展

    我国城镇化发展不平衡,城市群的发展阶段也有所不同,东部部分城市群已经处于相对成熟时期,其突出问题是:轨道交通发展相对滞后,城市群内交通模式不合理等;中西部地区大部分城市群还处于发展初期,主要问题是城际交通滞后,城市之间交通联系不够紧密。针对不同城市群的发展阶段、特点和问题,应采取差异化战略,实施不同的发展策略和重点。

    我国东部京津冀、长三角、珠三角等发展相对成熟的城市群,主要是优化城市群城际轨道交通布局和建设,在主要城际通道上尽快修建城际轨道,形成网络;同时通过价格补贴、公路收费等政策措施,引导公路集约化客运,形成合理的城际客运模式。另外,视公路运输需求,进行高速公路改扩建或新建城际高速公路。同一交通走廊内,合理安排城际轨道和高速公路的新建或改扩建。

    东中部其他一些城市群,如辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原等城市群,以及成渝等部分西部城市群,目前处于发展初期,多数城际客运需求尚未达到独立建设城际铁路的条件,但人口密度大,需求潜力巨大,随着城镇化水平的提高,未来必然要建设城际铁路。从提前引导并形成合理的城际客运模式角度出发,可适度超前建设城际铁路,规划建设以中心城市为依托、周边中小城市为重点、有效发挥辐射作用的骨干线路。同时,由于大部分地处东中部,客运专线、普通铁路较多,需妥善处理相互间的关系,优先利用客运专线和既有铁路开行城际列车,在充分发挥既有资源的基础上,有序推进城际铁路建设发展。

    我国西部地区黔中、滇中、呼包鄂榆、宁夏沿黄等城市群,处于刚刚起步阶段,城市群结构形态还具有较大的可塑性,城市群交通网络也很不完善。城市群内交通干线网络的规划建设,既要考虑与城市群空间规划的一致性,也可在一定程度上发挥对其引导。基于城市群人口密度、客流强度方面的考虑,首先应充分利用既有干线铁路承担城际客运;其次,在新建铁路时,充分考虑满足城际客运需求,建设时速200公里左右的客货共用铁路,既为产业发展提供条件,又承担城际客运功能;必要时,根据城市群的发展趋势和要求,适时规划建设城际轨道交通。

    (三)突出重点,构建都市圈交通网络

    在城镇化发展过程中,在城市群内部会首先形成都市圈和出现同城化现象。即依托核心大城市,与周边组团或新城相结合,形成以通勤为主的都市圈,如北京、上海、南京等都已经形成了一定规模的都市圈;同城化是一些相邻较近的城市逐步形成一体化的现象,如广佛同城化、郑汴一体化等。在促进都市圈、同城化形成和发展过程中,交通建设发展应重视以下几方面:

    一是市郊铁路建设。加强中心城区与新城(或组团)、以及新城之间的联系,避免以城市地铁、轻轨延伸的形式代替市郊铁路。市郊铁路是介于城际铁路和城市轨道之间的轨道交通形式,其运营速度、站点间距等技术标准都有所不同,承担的功能和服务的对象也不同。国外大都市圈均已建立了相当规模的市郊铁路网,我国上海金山线、北京S6线等都是利用既有铁路资源开行了市郊列车,取得了良好的效果。

    二是推动既有城际道路客运公交化。都市圈客运有很大部分是通勤交通,对便捷性、速度等有较高要求,既有道路客运组织模式不能适应和满足其要求,需要推进其公交化。目前在北京、上海等很多城市都已经实施和尝试,如北京开通中心城区到河北固安、高碑店等地区的城际公交,上海也开通到邻近浙江部分城镇的省际公交。

    三是城际快速路必要时设置公交专用道。都市圈内道路资源非常紧缺,许多中心城与新城之间的道路交通已经比较拥挤,再修建快速路等未必可能和有效,应更集约化的利用现有资源,在这些道路上设置公交专用道。美国等一些国家和城市已经把其作为解决未来交通拥堵的主要途径,北京在中心城区和通州、门头沟之间的京通、阜石快速路上均设置了公交专用道,取得了很好的效果。

    同城化地区的交通网络,与都市圈交通有较强的相似性。首先应加快建设出口较多,服务沿线功能更强的城际快速路,以推动和引导周边土地的城镇化开发;其次,依据客流水平选择建设合适形式的轨道交通,或发展城际公交、在快速路上设置公交专用道等。

    (四)公交优先,改善大城市的城市交通

    我国城市的高密度、高强度的开发模式,要求必须形成以公共交通为主导的城市客运模式。我国城镇化、私人机动化在同步快速发展,由于公交优先政策没有很好落实,大城市交通拥堵已经日趋严重,且向中小城市蔓延。交通系统自身环节拥堵最有效的途径和手段是发展公共交通,也是城市政府的主要职责。要尽快构建多层次的公共交通体系,增加线网密度和覆盖率,提高地面公交的运营速度,提升公共交通的吸引力和竞争力。

    要积极发展多种形式的大容量公共交通,根据不同城市规模、特点和客运需求,选取适合的公共交通形式,如地铁、轻轨、快速公交(BRT)、有轨电车等,有序推进城市轨道交通网络建设;要保障公共交通设施用地,鼓励公共交通用地的综合开发,增强公共交通可持续发展能力;合理分配城市道路资源,加快公共交通专用道建设。同时,逐步放松对出租车管制,推动停车产业化,实施差别化停车供给策略,加强执法管理;注重交通需求管理,更多利用经济手段,有效引导小汽车的合理使用;改善自行车、步行出行环境,倡导绿色出行。

    (五)外联内通,加快提升中小城市交通

    加快改善中小城市和城镇的对外交通条件,尤其是目前相对比较薄弱的中西部地区中小城镇,使全国相同经济、人口规模的城镇,具有基本相近的交通条件。着力提高农村公路的通达深度、覆盖广度和技术标准,5万人以上的城镇保证一条高等级公路连接,县级以上行政区和10万人以上的城市尽可能保证有两条高等级公路相连接,以满足产业发展、人们对外出行的需要。结合中小城市自身特点,建设宜居城市交通,缩小城市交通基本公共服务与大城市的差距,提高中小城市的吸引力。

    (六)均等服务,推动城乡交通一体化

    按照公共服务均等化要求,统筹城乡交通一体化发展,要继续加快农村交通基础设施建设,提高农村公路的通达深度、覆盖广度、技术标准和网络水平。实施农村公路的桥涵建设、危桥改造以及客运场站等公交配套工程,加强农村公路的标识、标线、护栏等安全设施建设。切实落实农村公路的养护和管理。更大规模的开行农村客运班车,真正为农村百姓提供基本客运服务。

    (七)强化衔接,加快综合交通枢纽建设

    交通枢纽是交通运输网络的核心,关系到网络的整体效率和服务水平的高低,也是目前的薄弱环节,需要加强综合交通枢纽的规划建设,促进规划、设计、建设、运营一体化,实现城市内外交通、方式之间的紧密衔接。

    具体要加强交通枢纽与城市空间布局的协调;合理确定枢纽场站规模,强调实用性,以保障交通功能为前提,鼓励综合利用开发;以客运专线、城际铁路建设为契机,推动客运枢纽的综合性、一体化,加强各种运输方式及与城市交通的紧密衔接,实现“零距离”换乘;整合提升既有货运物流设施,完善其集疏运网络及与产业园区的联系;对城市群内的港口、机场统筹考虑,形成功能分工合理、协调配合的港口群和机场群。

    五、政策措施与保障机制

    1、投入适当倾斜。中西部地区、中小城市的对外交通干线和内部交通网络相对较差,经济发展水平又较低,难以支撑庞大的交通基础设施建设资金。为促进城镇化均衡发展、大中小城市协调发展,应加快这些地区和城市的交通基础设施建设,适当提高中央、省级政府的投资比例。

    2、创新城际铁路投融资模式。城际铁路是未来城市群交通的建设重点,其建设资金来源是重大问题。未来应创新投融资模式,明晰产权、清晰资产边界,通过设立产业基金、资产证券化等手段,通过政府引导,更多依靠市场手段融资。广东省目前实行“以地养路”的模式也是一种有益探索。

    3、加强城市群交通建设发展协调机制。城市群交通涉及到不同省份、不同城市之间的协调,也涉及到中央和地方之间的协调,需要进一步完善协调机制。目前重点是城际铁路、干线公路跨省区段的建设,以及既有铁路资源的充分利用。

    4、探索建立城际客运运营管理和补贴机制。城际客运不同于长途客运,在性质上更趋近与城市公共交通,应给予一定程度的补贴,以鼓励集约化、绿色出行。城际铁路、城际公交等的运营管理、亏损补贴等都需要各城市、省市进行磋商。

    注:本文发表于《综合运输》,2014年第1期 

    责任编辑:佚名

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      国家发展和改革委员会综合运输研究所 城市交通室主任,博士。主要从事城市交通、城市群交通、交通运输发展战略及体系规划、运输产业政策等领域研究。2005年以来,负责主持和重点参加了50多项国家、地方和国际合作规划、研究项目,多项成果获省部级科技进步奖,积累了丰富的专业知识和项目管理组织经验,共参与出版6部学术著作,在国内外重要学术杂志、报刊发表了50多篇学术论文。