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广州的“半夜车政”且慢施行,请通过程序实现合法性
2013-12-11 13:40:32   来源:Tranbbs.com       评论:0 点击:

  2012年6月30日晚,广州市政府颁布《关于广州市试行中小客车总量控制管理的通告》(穗府[2012]22号),在中国第四个城市实施“汽车限购”政策。由于该通告于6月30日夜间发布,有人称之为“半夜车震”。“车震”有戏谑之义,笔者更愿称之为“半夜车政”。

  不过,广州“半夜车政”的确引发社会震动,物议沸腾。作为一个比较关心交通问题的法律界人士,自然更关心该举措的合法性问题,因此也议论一二,且有些许建议,即:“广州市的‘半夜车政’且慢施行,请通过程序实现合法性!”

  在讨论广州“半夜车政”的合法性问题上,有人说,“限制买车或开车是对权利和自由的侵犯,因为一个人是否选择买车或买几辆车,都是个人的权利与自由”,将“半夜车政”的合法性评判标准等同于是否侵害个人权利与自由。也有人指出,“相对于北京的限购政策由国务院批准,广州并没有向相关部门做过报告,也就是顶风作案。”将合法性评判标准诉诸于下级服从上级的行政逻辑。

  笔者认为,不论权利受侵害论,还是下级服从上级论,在论证广州“半夜车政”的合法性问题上,均不成立。权利的行使固然是权利主体的自由,但仍然要承担服从公共利益的义务,同时,有国家层面的公共利益,也有地方层面的公共利益。而现代政府(包括地方政府)在很大程度上是公共利益的集合、维护与分配者,其基于公共利益目的出台的行政措施,因此以前述逻辑否认其合法性,显然不具有说服力。

  但是,上述理由不成立,并不表明“半夜车政”的合法性仅仅通过宽泛的公共利益目标宣示,即得以成立。

  首先,作为广州市具有重大影响的交通管理措施,需要遵守法定的重大行政决策程序。《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)第四部分“坚持依法科学民主决策”中明确规定:“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前,要广泛听取、充分吸收各方面意见,意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。”而2010年10月18日广州市政府39号令颁布的《广州市重大行政决策程序规定》(2011年1月1日施行),在第六条中明确规定,“制定城市建设、---、交通管理等方面的重大政策措施”属于“本规定所称重大行政决策”,需要遵守该政府规章的重大行政决策程序。虽然广州市政府于7月10又颁布了《广州市中小客车总量调控管理试行办法(征求意见稿)》和《广州市中小客车总量调控管理试行办法实施细则(征求意见稿)》,预留20天时间征求民意。但是,在已经公布的穗府[2012]22号《关于广州市试行中小客车总量控制管理的通告》中,明确试行一年期间全市中小客车增量配额为12万辆,而这在2011年市场汽车销售数据上减少了近20万辆。也就是说,政府重大交通管理决策已经作出,征求民意的仅是试行办法与实施细则而已。因此,笔者不能认为该“半夜车政”已经履行了前述国务院文件要求及广州市政府39号令法定的重大行政决策程序。

  其次,政府促进公共利益的重大交通管理措施,也应当具备妥当性与必要性。任何行政措施的作出,应能实现其行政目的,而在多种可实现目标的措施中,也应作对人民权益影响最轻微的选择。这是实质法治的比例原则的基本要求。在穗府[2012]22号文中,对于其出台目的有较宽泛的表述:“为保障城市交通有效运行,改善和保护大气环境质量,实现中小客车数量合理、有序增长,落实公交优先战略,有效缓解交通拥堵状况。”排除作为手段的小客车数量控制,归结起来不过三方面目标:环境保护、公交优先与缓解交通拥堵。但是,将控制小客车数量与落实公交优先联系起来,犯了混淆交通管理路权分配原则的错误,如果认为控制小汽车数量就能实现环境改善与缓解交通拥堵,则不妨认真评估下北京、上海类似政策目标的实施效果。也就是说,通过控制小汽车数量的行政手段,并不能实现广州市政府[2012]22号文所宣称的目标,不具备实现行政目的的妥当性。与此同时,在中国汽车工业协会秘书长董扬略显苍白的反对意见中,实质上也在很大程度上反映了汽车业界的声音:广州城市的环境状况与交通拥堵恶化程度,已经到了不通过控制小客车数量不能缓解的地步吗?更何况,不论是在中央层面还是还是广州地方层面,均有汽车产业稳步发展政策的不断重申。

  再其次,重大行政决策应当包含因决策调整而权利受侵害者的善后措施。即使基于公共利益的要求,政府有进行重大交通管理措施调整的必要,这时也应充分考虑到政策调整受侵害者的损失填平。新的交通管理措施出台,实质上是对常态管理措施的重大调整,破坏了产业界与个人对政府行为的信赖,同时少数人也基于公共利益的需要承担了特别的牺牲,如广州大量二手车行业从业人员,因为“半夜车政”有丧失多年谋生手段之虞,广州市政府新实施细则有没有考虑妥善的安置措施?而新政出台前已经签订车辆预售合同、收取预订金的购车者,需要承担办理公证证明的新支出,政府有没有想过买单?即使因为公共利益的行政决策,必须在相冲突的利益之间作出选择,也应将牺牲减小到最低程度,同时补偿利益受损者的特别损失,方能体现政府平等保护公众的现代法治价值取向。

  基于上述认识,笔者并不认同现有广州“半夜车政”的合法性。但是,这并不意味广州市政府没有补救措施。

  不论是《国务院关于加强法治政府建设的意见》,还是《广州市重大行政决策程序规定》,对于重大行政决策程序的要求,其本质在于形成公共利益。也就是说,具体到本文所讨论的广州市新交通管理措施出台问题,并不是广州市政府作出的决定形成公共利益,而是经过重大决策程序而形成广州市的公共利益。当然,这里参加公共利益形成程序的主体,不限于广州市的行政机关,普通民众——有车、无车或即将购车者,汽车厂家与商家,行业协会等利益相关者,均有依法参与形成决策的程序权利。正是因为行政主体、社会公众的程序互动,推动具体事项的程序共识走向实质共识,进而在多元的利益中促进公共利益的实现。

  因此,广州市政府有必要遵循《国务院关于加强法治政府建设的意见》及其自身制定的政府规章《广州市重大行政决策程序规定》的要求,且慢实施6月30日颁布的《关于广州市试行中小客车总量控制管理的通告》(穗府 [2012]22号文),将《广州市中小客车总量调控管理试行办法(征求意见稿)》和《广州市中小客车总量调控管理试行办法实施细则(征求意见稿)》征求意见程序调整为法定的重大行政决策程序,通过该程序发现真正的公共利益,并遵从该公共利益的要求,以实现依法行政。


责任编辑:吕圣霞

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[专栏文章:20 篇]人物简介
    顾大松 法学博士,交通规划博士后,东南大学法学院副教授,东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任,南京市城市治理委员会办公室副主任。主持、参与《江苏省城镇化进程中的征收法治研究》、《江苏省交通行政执法典型案例》、《江苏省交通招投标行政处罚规范化研究》等课题,在核心刊物发表文章“论房屋征收土地发展权益补偿制度的构建”、“论房屋征收适足住房权保障原则”等。