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    专车难题得靠互联网+
    2015-04-08 18:10:33   来源:tranbbs.com       评论:0 点击:

    关于专车的管理问题一直是业界讨论的焦点之一,东南大学法学院副教授、南京市城市治理委员会办公室副主任顾大松认为,需要用“互联网+”的思维解决专车监管问题,并提出了解决之道。

    顾大松/文

    李克强总理在今年政府工作报告中提出:“制定‘互联网+’行动计划,推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合,促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展,引导互联网企业拓展国际市场。”政府工作报告中“互联网+”这一简短而精炼的用语,使得国家在移动互联网时代的宏观战略跃然而出,寄托了国家对移动互联网的基础产业定位,并引领产业创新、全民创业的厚望。

    交通以人、物的流动互联为基本特性,与移动互联网具有天然契合性。因此,交通行业、交通主管部门应当在“互联网+”行动计划中起到率先引领作用,使得交通真正成为发展的先行官。

    按照政府工作报告要求,实现“互联网+”的重点在于行动计划,也就是说,“互联网+”重在落实,应有一个又一个具体的行动,而非耽于各种纸面上的“计划”。

    专车是“互联网+交通”应着力处理的问题

    那么,在交通领域的第一个“互联网+”行动是什么呢?

    无疑,时下热议的“专车”问题,就是交通领域“互联网+交通”行动计划应当首先着力处理的问题,交通主管部门与交通运输行业应当运用“互联网+”思维处理“专车”问题,也具体行动推动“互联网+交通”。

    应该说,交通运输部在“打车软件”在出租汽车上的运用,以及打车软件企业依托互联网思维推出“专车”业务引发的巨大争议时,积极运用了“互联网+”思维,在两次关键节点上,均顺应市场创新与社会需求出台政策意见,为“互联网+交通”行动计划在“专车”问题上进一步深化奠定了坚实的基础。

    去年7月18日,交办运〔2014〕137号《交通运输部办公厅关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》发布,交通运输部从有序发展出租汽车电召服务层面,明确了对出租汽车安装使用打车软件的态度,使得前期的争议得以平息,也为打车软件企业运用互联网思维推出新产品提供了最大的支持。

    如交通运输部在该交办运(2014)137文中,就以技术中立的互联网思维,肯定了打车软件“手机对手机”的核心技术模式,明确规定“手机软件召车需求信息可在城市出租汽车服务管理信息平台运转后推送至驾驶员手机终端播报,但平台运转不得影响手机召车软件的正当功能及良性竞争”,摒弃了前期征求意见稿中“手机软件召车、网络约车等各种方式提出的召车需求信息,通过统一的城市出租汽车电召服务平台运转,并推送至统一车载终端播报”要求,消除了打车软件核心技术模式被政策逆转的可能。

    软件企业在出租汽车上成功推广使用打车软件后,不久就运用大数据等互联网思维,依托租赁公司与代驾公司的组合,推出“专车”业务。

    但是,“专车”业务大热之后,租赁汽车能否开展“专车”业务、私家车能否挂靠租赁公司开展“专车”业务的问题,又迅速成为社会关注焦点,也引来各地交通主管部门的执法查处,甚至原来欢迎打车软件的出租汽车司机也通过卸载、停运方式抗议。

    在一片“专车”就是“黑车”的声音中,交通运输部于今年1月8日指出,当前各类“专车”软件将租赁汽车通过网络平台整合起来,并根据乘客意愿通过第三方劳务公司提供司机服务,是新时期跨越出租汽车与汽车租赁传统界限的创新服务模式,对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。交通运输部同时也强调,各类“专车”软件公司应当遵循运输市场规则,承担应尽责任,禁止私家车接入平台参与经营。

    交通运输部这一表态,使得“专车”这一市场创新产品,有了合规发展空间,也明确了“专车”发展的底线。也正是在交通运输部这一政策意见鼓舞下,神州、一嗨等传统汽车租赁企业迅速推出“专车”业务,而滴滴、快的基于发展“专车”产品的需要宣布合并,移动互联网领域的交通业务也创新不断,初现了“互联网+交通”的美好前景。也正是在这个意义上,人们将2014年称为“移动互联城市交通创新元年”。

    如何解决专车的监管难题?

    但是,作为“互联网+交通”第一行动的“专车”创新,要想走得更远,却存在不大不小的监管难题:“专车”系整合租赁汽车与代驾公司,在法无禁止即允许思维下,由市场自发形成的产品,本来无监管政策,但因其涉及到出行安全与市场竞争需要监管。

    因此,如何契合“专车”业务的互联网特性,实现“专车”的监管,就成了当下“互联网+交通”行动落地最为迫切的问题。

    首先,应当区别“专车”、预约出租汽车与巡游出租汽车采取监管措施。

    2014年9月30日颁布、2015年1月1日生效的《出租汽车经营服务管理规定》(交通运输部2014年第16号令)中,增加了区别于传统巡游出租汽车的预约出租汽车类型。

    根据16号令相关规定,预约出租汽车与传统巡游出租汽车的区别主要有三方面:

    一是在规定地点待客,提供预约服务,不能提供巡游揽客服务;

    二是服务费用可以约定,而非只能由政府定价;

    三是车身颜色与标识可以区别于巡游出租汽车,即可以不设顶灯,不用统一喷涂车身颜色。

    目前,市场上形成的,也得到交通运输部肯定的合规“专车”,系推出“专车”业务企业整合租赁公司租赁汽车与代驾公司驾驶员,或者是汽车租赁汽车同时开发“专车”软件,整合自有租赁汽车与代驾公司驾驶员而形成的,以预约用车为核心特征的创新服务。

    因此,市场上的“专车”与交通运输部16号令中的预约出租汽车基本特征收存在一致性,可以将“专车”称为“体制外的预约出租汽车”,预约出租汽车称之为“体制内的专车”,两者之间主要的区别在于是否发放许可证。

    但不论是“专车”,还是“预约出租汽车”,均以预约用车为基本特征,与传统的巡游出租汽车存在质的区别。讨论“专车”的监管问题,应与传统巡游出租汽车明显区别。

    其次,应以行政审批改革精神指引,注重对“专车”采取事中事后监管措施。

    传统巡游出租汽车与“专车”、预约出租汽车有着本质的区别,因此,“专车”的监管问题重点在于处理与“预约出租汽车”的关系。

    根据《行政许可法》第八十一条规定:“公民、法人或者其他组织未经行政许可,擅自从事依法应当取得行政许可的活动的,行政机关应当依法采取措施予以制止,并依法给予行政处罚。”需要许可的预约出租汽车与市场已经形成的“专车”在特性上基本一致,但后者却未取得主管部门发放的行政许可开展相关活动,是否因为城市已经发放预约出租汽车许可,就要依上述许可法的规定禁止“专车”呢?

    目前,我国正在开展深入的行政审批改革,全面取消非许可审批,大力取消和下放行政许可事项,体现了中央政府推动简政放权,释放市场活力的决心。预约出租汽车许可作为交通运输部16号令中明确的行政许可,在形式上源自国务院2004年412号令《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第112项,即由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门实施的“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”,但因其预约用车性质,与传统巡游出租汽车存在着较大的区别,继续援用传统巡游出租汽车监管方式对其实施准入监管仍然存在较大困难,即使16号令施行已有半年左右,也没有城市正式开展预约出租汽车许可(去年11月7日,广州市只是召开以预约汽车运力投放听证会)。

    因此,有必要以行政审批改革精神,在市场上已经出现类同于16号令预约出租汽车特性的“专车”产品时,不再实施16号令下的预约出租汽车的准入许可,以避免两类同一性质的预约用车的法律冲突,进而侧重对“专车”采取事中事后监管措施。

    最后,应以合作治理思维推动对“专车”的监管创新。

    当城市交通主管部门不再对预约用车实施准入监管时,是否意味着对“专车”就放任不管呢?交通运输部1月8日肯定“专车”创新同时,明确私家车不得接入“专车”平台的要求又如何实现呢?这的确是摆在前期运用“互联网+”思维鼓励“专车”创新的主管部门面前的难题,也是当前迫切需要处理的问题。

    今年2月11日国务院常务会议在部署推进标准化工作改革措施时,提出:“鼓励学会、协会、商会和产业技术联盟等制定发布满足市场和创新需要的团体标准,选择部分领域开展试点。允许企业自主制定实施产品和服务标准,建立企业标准自我声明公开制度。”国务院这一标准体系改革要求,实际上揭示了政府部门、市场企业与社会,依团体标准、企业标准开展事中事后监管与自我监管的改革方向。

    实际上,推出“专车”产品的一些企业,已经开始自行公开“专车”产品企业标准,展示了接受社会与政府依企业标准开展监管的积极态度。因此,主管部门可以在企业标准或企业间联盟标准的基础上,紧紧围绕企业是否依自定标准开展“专车”业务的事中事后监管,即对信息时代的问题采取信息规制方式处理。

    基于移动互联网技术在“专车”领域的突出优点在于对信息不对称的改变,因此有必要重点使用信息规制工具开展“专车”的监管创新:

    一方面强化推出“专车”产品企业向主管部门的信息提供义务,不仅是“专车”车型、驾驶员信息、价格标准等要公开,同时应包括约车人对“专车”服务的投诉信息,企业的投诉处理结果信息等。

    另一方面,主管部门在掌握企业上述信息的情况下,在依法保护企业商业机密与乘客个人隐私信息的同时,主管通过监管部门的信息公开机制,将企业未能依自定标准履行“专车”服务承诺等事实,公之于众,让社会选择“专车”产品,进而实现互联网时代“专车”产品的信息规制转型。

    作者简介

    作者顾大松系东南大学法学院副教授、南京市城市治理委员会办公室副主任,主要关注征收法、土地法、交通法与城市治理等问题,一直关注移动互联网出行领域并且有深刻理解。

    责任编辑:佚名

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      顾大松 法学博士,交通规划博士后,东南大学法学院副教授,东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任,南京市城市治理委员会办公室副主任。主持、参与《江苏省城镇化进程中的征收法治研究》、《江苏省交通行政执法典型案例》、《江苏省交通招投标行政处罚规范化研究》等课题,在核心刊物发表文章“论房屋征收土地发展权益补偿制度的构建”、“论房屋征收适足住房权保障原则”等。