法治 改革的法治思维与方式
2015-05-28 10:39:25   来源：tranbbs.com       评论：0 点击：

东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任 顾大松

5月18日，国务院同意并转发了发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》（下称《意见》），明确提出：“出台深化出租汽车行业改革指导意见”，并要求“自觉运用法治思维和法治方式推进改革，实现深化改革与法治保障的有机统一。”

从“出有所乘”到“行有优乘”

保障城市居民的基本出行权利，是我国宪法上平等权在交通领域的直接体现。政府大力发展公共交通，有些地方将出租汽车纳入公共交通有益补充地位，就是保障城市居民“出有所乘”的基本出行权利的传统法治思维体现。

但是，随着我国社会经济不断发展，特别是城镇化、机动化的高速前进，城市居民不再满足于“出有所乘”，而是需要更好的机动化出行方式，以实现美好城市生活中的“行有优乘”。交通运输部于2015年1月1日施行的《出租汽车经营服务管理规定》,将出租汽车明确界定为“城市交通的组成部分”、“满足人民群众个性化出行需要”，并于第二十条规定了预约出租汽车类型，体现了国家明确出租汽车定位，促进城市居民“行有优乘”的重要努力。

为了适应上述思维的转变，城市政府及其相关部门应当强化出租汽车行业深化改革的政策供给。而且，城市交通具有强烈的地方性，城市政府及其相关部门如何适应出租汽车的定位，重点开展传统巡游出租汽车的价格改革与预约出租汽车许可工作，就是实现上述权利保障法治思维的具体法治方式之一。

合作治理推动“专车”监管创新

1月8日，针对一些打车软件提供的“专车”服务，交通运输部表示，“专车”服务对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。交通运输部这一表态，实际上是运用“法无授权不可为”的“权力清单”思维，肯定“法无禁止则允许”下“专车”创新的最佳案例。

“专车”创新的法治逻辑在于：目前的汽车租赁法规（主要是地方性法规）规定，“汽车租赁公司在提供汽车租赁业务时，不得提供代驾服务”；而根据《中华人民共和国行政处罚法》的处罚权法定原则，对于网络平台撮合的乘客向汽车租赁公司租车、向第三方代驾公司雇驾驶员形成的约车服务，主管部门并无依据实施行政处罚。

但是，作为“互联网+交通”的“专车”创新，想要行稳致远，却存在一定的监管难题——“专车”源于市场创新，本无无监管政策，但因其涉及到出行安全与市场秩序需要监管。因此，如何契合“专车”业务的互联网特性，实现“专车”的监管，就成了当下“互联网+交通”行动深化的最为迫切问题。

首先，区别“专车”、预约出租汽车与巡游出租汽车采取监管措施。其次，应以行政审批改革精神指引，注重对“专车”采取事中事后监管措施。最后，应以合作治理思维推动对“专车”的监管创新。

颠覆性创新需要立法引领

规则公平是实现社会公平正义的题中应有之义。全面深化改革需要全面依法治国，而全面依法治国既需要科学立法、公正司法，也需要严格执法与全民守法。出租汽车行业深化改革进程中，迫切需要市场主体遵循市场秩序维护的法治要求。

早期市场主体推动的“专车”创新，敏锐地捕捉了我国城市居民出行质量提升需求，填补了我国出租车领域缺乏的约租车类型。因此主管部门肯定“专车”创新，既是坚持法治定力的体现，也是遵循市场内在规律的要求。

但是，“专车”创新后期，私家车接入专车开展营运已经成为普遍现象，这是对传统客运秩序体系的巨大冲撞，也是对规则公平法治秩序的挑战。因此，主管部门为履责而开展的执法行动，是维护市场公平秩序的必需，也当得到各方主体的配合。

正如《意见》要求，“需要突破现有法律规定先行先试的改革，要依照法定程序经授权后开展试点。通过法治凝聚改革共识、防范化解风险、巩固改革成果。”地方政府有必要遵循城市交通地方性特点，结合《立法法》修订后赋予的普遍立法自主权，开展汽车共享下的交通网络创新地方立法尝试，有序推进城市交通的变革，使“交通真正成为发展的先行官”。