我国PPP相关法规的发展[截止至201409]
2014-11-20 09:35:38   来源：冯珂 王守清       评论：0 点击：

我国PPP相关法规的发展

冯珂、王守清

（清华大学建设管理系，北京 100084）

PPP项目离不开完善的法律体系的支持，这对于创造政企互信环境、降低交易成本、提高运作效率等都至关重要。本文梳理了我国PPP法规的发展历程，并介绍了目前特许经营法（征求意见稿）的要点。

一、我国PPP相关法规的发展历程

依据我国PPP的发展历程和相关法规的演变情况，可以将我国PPP法规的发展概括为三个阶段：

第一阶段：1994到2001年为PPP法规的探索阶段。1994年，国家计委选择了包括广西来宾B电厂在内的五个BOT项目进行试点。1995年，对外经济贸易部颁布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》。同年，国家计委，电力部和交通部联合颁布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。这些法规内容多属于原则框架上的规定，管理对象主要为国外资本。

第二阶段：2001年至2008年为PPP法规的普及阶段。2001年12月，国家计委发布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》，提出了“鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设”。2002年，建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出要在“供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施”的建设中吸引社会资本和外国资本的参与。2004年7月，国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，决定“转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位”。同年，建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，并逐步发布了一系列不同领域的特许经营协议示范文本。随后，各地方政府也相继出台了当地的公用事业特许经营实施办法。2005年2月，国务院下发了《关于鼓励支持和引导个人私营等非公有制经济发展的若干意见》（“旧36条”）。2006年，原铁道部发布了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，将铁路建设、运输、装备制造、多元化经营四大领域向非公有资本全面开放。

这一阶段的PPP应用拓展到了自来水，燃气，地铁，路桥等领域。项目的参与者包括了外企、民企和国企。特许经营领域的法规逐步健全，但在PPP的合同设计、利益分配、风险分担和外部监督等方面仍然不够细化，如缺乏合理的定价和调价机制、公私部门风险分担不合理、特许经营合同性质不清、社会公众参与不足、难以实现对企业的外部监管等。

第三阶段：2008年至今为PPP法规的深入阶段。以2012年底、2013年初为界又可再划分为两个子阶段。2008年至2010年，地方政府从4万亿财政刺激计划中获得了充裕的信贷支持，对PPP的兴趣不高，社会资本参与基础设施建设的规模有所萎缩。随着地方债务危机的凸显，政府开始再次重视社会投资。2010年和2012年，国务院先后出台“新36条”及其实施细则，但因法制和地方政府信用不足，以及金融体系“嫌贫爱富”，对民间资本的吸引效果欠佳。2012年12月，四部委联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（“463号文”），试图制止地方政府及其融资平台公司的各类违法违规融资行为。

2013年，十八届三中全会提出了“让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”，发改委、财政部等相关部门随后颁布了系列改革举措。9月30日，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。同年10月，《基础设施和公用事业特许经营法》正式列入十二届全国人大常委会立法规划。2014年4月30日，发改委发布了《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》，指出将“推动非国有资本参与中央企业投资和进入特许经营领域。”5月，发改委推出了首批80个鼓励民资参与示范项目。9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，要求进一步推广运用PPP模式，并在全国范围内开展项目示范，10月初，“政府与社会资本合作模式操作指南”已进入征求意见阶段，后续还会有物有所值(Value for Money，VfM)评价指南、示范合同模板等更多操作性文件出台。

二、特许经营法（征求意见稿）要点

目前与PPP相关的法规多为行政法规、部门规章和地方性法规，法律效力不足，且在实施细节上存在矛盾冲突。制定一部基础性的特许经营法对于推广PPP模式，促进PPP制度发展至关重要。受全国人大法工委的委托，发改委法规司已于2014年2月正式启动了特许经营法的起草工作，并经多轮调研、研讨和修改，已于5月发布了征求意见稿，根据反馈意见，目前正在修改，截止目前的主要突破或要点可归纳如下表：

主要参考文献：

金永祥. 从中国PPP发展历程看未来[EB/OL]. http://opinion.caixin.com/2014-08-01/100712038.html.2014-10-01。

发改委. 基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿). 2014年5月3日。