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我国PPP相关法规的发展[截止至201409]
2014-11-20 09:35:38   来源:冯珂 王守清       评论:0 点击:

我国PPP相关法规的发展

冯珂、王守清

(清华大学建设管理系,北京 100084)

PPP项目离不开完善的法律体系的支持,这对于创造政企互信环境、降低交易成本、提高运作效率等都至关重要。本文梳理了我国PPP法规的发展历程,并介绍了目前特许经营法(征求意见稿)的要点。

一、我国PPP相关法规的发展历程

依据我国PPP的发展历程和相关法规的演变情况,可以将我国PPP法规的发展概括为三个阶段:

第一阶段:1994到2001年为PPP法规的探索阶段。1994年,国家计委选择了包括广西来宾B电厂在内的五个BOT项目进行试点。1995年,对外经济贸易部颁布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》。同年,国家计委,电力部和交通部联合颁布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。这些法规内容多属于原则框架上的规定,管理对象主要为国外资本。

第二阶段:2001年至2008年为PPP法规的普及阶段。2001年12月,国家计委发布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》,提出了“鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设”。2002年,建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,提出要在“供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施”的建设中吸引社会资本和外国资本的参与。2004年7月,国务院颁布《关于投资体制改革的决定》,决定“转变政府管理职能,确立企业的投资主体地位”。同年,建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》,并逐步发布了一系列不同领域的特许经营协议示范文本。随后,各地方政府也相继出台了当地的公用事业特许经营实施办法。2005年2月,国务院下发了《关于鼓励支持和引导个人私营等非公有制经济发展的若干意见》(“旧36条”)。2006年,原铁道部发布了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》,将铁路建设、运输、装备制造、多元化经营四大领域向非公有资本全面开放。

这一阶段的PPP应用拓展到了自来水,燃气,地铁,路桥等领域。项目的参与者包括了外企、民企和国企。特许经营领域的法规逐步健全,但在PPP的合同设计、利益分配、风险分担和外部监督等方面仍然不够细化,如缺乏合理的定价和调价机制、公私部门风险分担不合理、特许经营合同性质不清、社会公众参与不足、难以实现对企业的外部监管等。

第三阶段:2008年至今为PPP法规的深入阶段。以2012年底、2013年初为界又可再划分为两个子阶段。2008年至2010年,地方政府从4万亿财政刺激计划中获得了充裕的信贷支持,对PPP的兴趣不高,社会资本参与基础设施建设的规模有所萎缩。随着地方债务危机的凸显,政府开始再次重视社会投资。2010年和2012年,国务院先后出台“新36条”及其实施细则,但因法制和地方政府信用不足,以及金融体系“嫌贫爱富”,对民间资本的吸引效果欠佳。2012年12月,四部委联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(“463号文”),试图制止地方政府及其融资平台公司的各类违法违规融资行为。

2013年,十八届三中全会提出了“让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”,发改委、财政部等相关部门随后颁布了系列改革举措。9月30日,国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。同年10月,《基础设施和公用事业特许经营法》正式列入十二届全国人大常委会立法规划。2014年4月30日,发改委发布了《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》,指出将“推动非国有资本参与中央企业投资和进入特许经营领域。”5月,发改委推出了首批80个鼓励民资参与示范项目。9月23日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,要求进一步推广运用PPP模式,并在全国范围内开展项目示范,10月初,“政府与社会资本合作模式操作指南”已进入征求意见阶段,后续还会有物有所值(Value for Money,VfM)评价指南、示范合同模板等更多操作性文件出台。

二、特许经营法(征求意见稿)要点

目前与PPP相关的法规多为行政法规、部门规章和地方性法规,法律效力不足,且在实施细节上存在矛盾冲突。制定一部基础性的特许经营法对于推广PPP模式,促进PPP制度发展至关重要。受全国人大法工委的委托,发改委法规司已于2014年2月正式启动了特许经营法的起草工作,并经多轮调研、研讨和修改,已于5月发布了征求意见稿,根据反馈意见,目前正在修改,截止目前的主要突破或要点可归纳如下表:

要点

解 释

法律救济

特许经营协议可民事诉讼/仲裁,其它行政复议/诉讼

政府主体

县级以上人民政府(非职能部门,仅中央可职能部门),职能部门做实施机关

政府信用

要监管政府(特别是需政府长年财政支出的)和追责主要官员

企业主体

一视同仁(签约政府直管国企例外),可成立混合所有制项目公司

适用范围

增量和存量,根据项目特点和物有所值(VfM)确定

适用方式

BOT、TOT、外包,其他(须报批)

立项评估

政府建议或企业自提,可行性研究+物有所值(VfM)

项目程序

政府办前期手续,公开竞标、直接谈判(须报批)

财政补贴

后补贴重于前补贴(防止地方政府乱上项目),补贴对象待一视同仁

监管企业

基于绩效/产出要求进行监管和支付/奖惩

退出机制

企业未经政府同意不能退出,政府可令退出但需合理补偿

风险管理

公平分担和转移风险,动态调节(重新谈判/调价机制等)

信息公开

公众参与决策与监管、过程透明

PPP机构

建议设立,以协调/指导,指南/合同、项目选择/统计、监管、补贴资金等

主要参考文献:

金永祥. 从中国PPP发展历程看未来[EB/OL]. http://opinion.caixin.com/2014-08-01/100712038.html.2014-10-01。

发改委. 基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿). 2014年5月3日。

责任编辑:佚名

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    王守清,清华大学恒隆房地产研究中心政企合作(PPP)研究室主任,兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长、欧亚PPP联络网中方代表、亚开行PPP专家库成员暨CDIA的PPP培训导师、中国PPP法起草小组核心成员、中国财政学会PPP研究专委会特聘专家、《International Journal of Project Management》等10多份国内外期刊的编委等 ……