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我国PPP研究与实践概述
2014-12-05 12:23:58   来源:王守清       评论:0 点击:

主办单位:济邦咨询

时    间:2012年12月10日 14:10~17:30

地    点:上海市建国宾馆四楼九州厅B

本期主题:中国基础设施领域的PPP实践 

张燎:下一位演讲者是我们国家高校里面最早系统研究PPP的清华大学王守清教授。王老师是我非常崇拜的一位专家,崇拜得我都想读他的博士生,不过听说他的博士生很难进,每年名额就一个。王老师今天讲的题目是“我国PPP研究与实践概述”。王老师前几年每年讲五六十场有关PPP的课,为了保重身体,2010年起已经大大压缩,控制在二三十场之内。物以稀为贵,讲的少但含金量高,让我们听听含金量很高的演讲。有请王老师。

我国PPP研究与实践概述

谢谢张总给这么一个机会。非常赞赏张总一直支持PPP研究,搞全国高校PPP论文竞赛。

前面大家发言都很好,我也学到很多。有意思的是,大家都说PPP,不说其中文翻译,我想一是为了简单,二是因为PPP不好翻译。在我国,PPP叫公私合伙/合作/协作、伙伴关系、民间参与等等的都有,但都不是非常准确,至少没有反映中国现阶段的实情,后来我也干脆不翻译了,因为在我国,PPP中的第二个P不是老外说的Private,因为我国主导PPP项目的多是国营企业,包括央企,所以我觉得PPP要翻译,还是译成“政企合作/合伙/伙伴关系”比较准确,可以覆盖国企、民企和外商。当然,现在大家所谈的也多是广义PPP,即只要企业获政府授权,出钱出力与政府合作提供本该由政府提供的公共或准公共产品或服务,我们都可以叫PPP。原来学术界的定义则是偏狭义的,即政府和企业长期合作,但政府不是直接去行政干预,而是通过政府在项目公司占有股份等商业方式来干预项目运作,以保证公众的利益,同时体现契约和商业精神。

因为我们今天是PPP论文竞赛颁奖典礼和论坛,除了各界人士,还有不少学生,而且,不管是谁,了解一下我国PPP研究和实践的发展都是有好处的。因此,张总要我发言,我就选了这个题目,主要是根据我博士生梁伟的文献综述工作,结合我的经验和看法准备了今天发言的PPT。梁伟把过去十年我国大陆地区研究PPP的所有公开发表的学术论文都分析了一下,对重要的典型案例也都进行了梳理,详细文字可见PPT最后一页所列的第一篇参考文献。

现在PPP的应用越来越广,已经从投融资模式扩大为一种制度创新,相关研究也越来越多。我刚回国的时候,全国真正专门研究PPP的学者可能不超过5个,现在可能有一个加强排,加上学生就更多了。我回国后的开门博士弟子柯永建前几年写了一篇英文文章,总结了国际上PPP研究的一些趋势,有兴趣的可以去美国土木工程学会(ASCE)2009年Journal of Construction Engineering and Management找来看看。一般来说,现在研究PPP的主要有四类群体的人:第一类是公共财政管理像贾康所长那边的,包括经济学家像曹远征先生那样的;还有一类是就是我们这些搞工程的,在座的很多人都是,所研究的问题都比较具体,偏项目层面,如风险管理、财务分析等;PPP做得越多,就会发现,涉及很多政府管理体制的问题,所以公共管理学院里也有不少人在研究;大家还发现,最核心的问题,也是目前中国最缺乏的制度建设、法律法规方面相关的,因此,搞法律合同的也有不少人在研究。前几年我给世行和亚行在国内策划了两次比较大的PPP论坛,在研讨环节发现,很多问题讨论到最后都没法或不敢再讨论下去了,因为还涉及政治制度问题。前面其他嘉宾在答问过程中涉及的多数问题几乎都是制度方面的问题。了解上述这些,对学生而言,就可以知道应该根据自己的背景和社会的需求,从什么角度去研究什么具体问题。实际上,国际上特别是西方国家已经解决了很多包括法律和制度问题,但中国有些特殊,多数问题差不多解决了,但最难解决的还是法律和制度方面的问题。

从研究内容看,PPP相关的所有研究基本上可以归纳为四个方面,即各个主体、各个行业、各个阶段、各类要点的决策问题研究:主体包括PPP项目的各个参与方或干系人,包括政府、投资者、银行、咨询机构和律师等,我国比较缺失的研究是如何让公众参与决策;每个行业都有一些其它行业所不具备的特点,因此,PPP有共性,但也要考虑每个行业的特性,需要有针对性地做;PPP项目的过程包括很多阶段,包括前期的立项招标谈判,后期的设计建设运营移交,每个阶段都有非常多的具体问题,我们这些工程背景的很多人多是研究这方面的问题;另外,对任何一个主体,在任何一个阶段、方面、角度、行业都有很多决策要点,其实,一篇学术论文基本上就是解决其中的具体问题。

从研究性质看,也体现了我国目前存在的问题。前年我接待了英国曼彻斯特大学一个非常有名的PPP学者,她是反对做PPP的,认为PPP是金融和咨询机构提出来的一个阴谋。当然她代表的是国际学术界的少数派,但她观点也不是没有依据的,因为是基于定量研究,通过统计比较分析英国的相关项目,发现PPP的效率并没有比传统的政府投资项目效率高。在中国,我们是没法做这种研究的,因为你跟政府要数据,她说很敏感,不能给;跟企业要数据,他说是商业机密,不能公开。所以,各位不要骂学术界,因为我们真的没法做定量研究,只能做定性的,即使有一些是定量的研究,也几乎都是基于一些假设,建立一个模型,然后用假设的或不完全的数据去验证,其实最后结果是对是错真的很难说,这是在座的学生做研究时要考虑的一个重要问题。当然,研究最终应该往定量走,但这也涉及制度建设,包括项目决策民主和项目数据公开透明,不透明就没法去研究这些问题。在西方国家,这些数据基本上都是可以从网上下载的。

至于研究过程和方法,我就不多说了,基本上跟其它领域特别是管理学领域的研究类似,就是找问题、搜集信息和数据并分析之,可能涉及建模或框架,最后得出结论并验证。而且,基本上这些问题都是现实中出现的,然后去研究解决这些问题,所谓的理论来源于实践并指导实践。

至于我国PPP的研究热点,时间关系,没法详细展开,我只提提要点。大家可以看PPT,你们可以跟组委会要,我不保密,也可以看PPT后面提到的参考文献。PPT中蓝色字体的研究都是我所带学生做的。昨天参加我系博士生答辩,一个教授跟我说,王老师,你们已经把PPP的问题都研究得没什么好再研究了。我说,不一定,我们现在越研究,越觉得问题多,而且似乎对我国将来的PPP研究发展感到困惑甚至悲观,因为有些问题你没法研究,如定量的,有些问题你不敢研究,如体制的,或者不是你该研究的,如有些涉及宏观问题的,是经济学家和政治家的事,涉及法律的,是法学家和政治家的事,我们学者没法解决,尤其我们这些工程背景的。

我国早期很多研究都是从行业应用如该用哪种模式的角度去研究,这是我国PPP早期研究的一个热点。但是所有的研究结果都很难说是对或是错,因为没法从实践去检验,PPP项目的特许期很长,不是签约就可以说成功的。但从研究角度而言,只要你能自圆其说就可以了,何况主要的问题在于不透明,没有数据,如果透明,对一个项目进行长期定量跟踪研究是很有意义的。

另一个研究热点是融资结构优化,而且可以进行一些定量研究,因为现在有些上市公司有数据,这属于具体问题的研究。这两年我正好都有博士和硕士在研究。但是融资结构和绩效的关系因为缺乏真实或完整数据,光靠上市公司的数据(常常没有按项目区分)也很难验证研究结论的真正对错。

风险管理是工程背景学者研究得比较多的一个长盛不衰的热点,我自己从96年开始研究PPP也是从这方面去研究的。回国后我招了一些研究生致力于PPP研究,包括我最得意的开门弟子柯永建,他是从中立的角度看政府和企业之间各种问题的本质,归根到底还是风险的公平分担问题,例如,谁该承担什么风险,怎样分担利于项目成功等等,风险分担后,再通过合同去落实,也会涉及到法律问题,涉及不同行业的特性。他主要是通过案例分析、访谈和多轮问卷调研得到结论的,主要依靠案例依靠专家的判断,因此所涉专家和案例的代表性对结论的影响非常大。

法律相关问题也是一个研究热点,不过,我觉得奇怪的是我国早几年这方面的研究很多,这几年反而少了。我国目前没有PPP法律,其它相关法律又没有考虑到PPP这种新生事物,造成应用过程中不少法律层面的问题,在座的法学院的学生(和律师们)应该重点去关注和解决这些问题。当然,我也体会到你们的难处,因为一旦涉及到敏感问题,学位论文很难写,写了可能也难通过,通过了也可能很难公开发表。前面说过,绝大多数PPP的问题归根到底就是法律和体制问题,这不是我们学者能够解决的,需要法学家、官员、学者、还有业界人士一起去呼吁去促进去解决。目前我国有些规章政策文件的出台是不太严谨的,我也参与过一些相关文件出台的过程,很多时候就看主管的官员,他知道谁相关就找谁去做,有时候会发现起草这些文件的人不一定真正懂PPP,其水平类似于大家已经见识过的有些两会代表的参政议政水平,何况PPP涉及面很广,政治、经济、金融、财务、造价、工程、管理、法律、合同、保险、市场、民生、文化等等都相关。中午吃饭时,我问在座的有谁参加了政府正在制定的一个特许经营相关的导则,居然没有任何一个人参与。我觉得就有问题了,因为在座的至少是研究和从事PPP的,也有不少PPP大家,但都没有参加。可能你们在想,不是我不想参加,而是人家不让我知道、不让我参加(还是透明和公众参与的问题)。现在文件草稿出来了,官员请我看一看,我一看就知道起草的人不太懂PPP,便推荐了很多PPP专家(主要是实务界的,考虑了前面我提到的四类人),但可能也不会被邀请。我们有些官员就是这样,请你去了,如果你提的看法跟他的想法不一样,他以后可能就再也不会请你了。我就碰到过类似情况,有一次给一个地方政府部门的特许经营文件提意见,他们后来再也不来找我了。我觉得那个文件最大的问题就是不公平,政府几乎没有不承担任何责任和风险,把本该由政府承担的风险都推给了企业,可是企业家不是慈善家啊,他觉得风险大,必然要价高,最后吃亏的还是公众和政府。

因此,政府和企业双方的行为,是一个非常令人头疼但值得研究的一个热点。我也带了一些学生做这方面的研究。现在的麻烦是,现在一些学者为了发表论文,用了很多理论如委托代理、博弈、契约等,但是没有解决双方行为的实际问题,特别是政府的行为问题。前面说过,法律问题不解决,其它问题都很难解决。前几天我在西部给某国营投资公司讲课,课后结合与企业家的讨论我在微博上发了一句话:对企业而言,如果能做BT,绝对不做BOT;如果要做BT,一定要看主管官员是刚上台还是快要换届了。也就是说只要法制和政府信用问题不解决,谈其它问题没有太大意义。总之,政府能够提供什么保证,这些保证有什么法律效力,政府守不守信用非常关键。作为企业,跟政府签合同,你如果违约,政府会收拾你。但如果政府违约,你怎么收拾她?当然民营企业有办法,因为有老板告诉我:可以使用美人计,一般政府官员都会将计就计,“12秒”就是这么出来的,你懂的;还有就是行贿和用黑社会手段等。因为政府不讲理,企业被逼急了,也只好不讲理。去年起节假日高速公路取消收费后,经常有人问我怎么办?我马上反问一句:你是国营企业还是民营企业?他说是国营企业。我说那你就当承担社会责任了吧,很难跟政府计较的,呵呵。话是这么说,但民营企业怎么办?外商怎么办?当然,政府是有权取消收费的,但必须给企业补偿,否则就是用企业的钱去请全国开车人的客!政府有没有契约精神,这是一个大问题。刚才王霁虹律师所讲的事,最重要的还是法制和政府信用的问题。

责任编辑:佚名

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    王守清,清华大学恒隆房地产研究中心政企合作(PPP)研究室主任,兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长、欧亚PPP联络网中方代表、亚开行PPP专家库成员暨CDIA的PPP培训导师、中国PPP法起草小组核心成员、中国财政学会PPP研究专委会特聘专家、《International Journal of Project Management》等10多份国内外期刊的编委等 ……