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我国PPP研究与实践概述
2014-12-05 12:23:58   来源:王守清       评论:0 点击:

特许期是比较具体的研究热点问题,从学术而言,国内外已有很多人研究,我觉得国内学术界基本上是按国际趋势去走的,即特许期不能是死的,应该根据项目进展中出现的问题进行动态调整。因为任何一方不管是政府还是企业,要单方面预测和承担将来十年、二十年的风险,是不现实的。所以特许权协议包括特许期应该是动态的,开始有些初始的模式和规定,但要设定调节机制、设定上下限,现实中发生的问题超出事先定好的上下限时便启动重新谈判或实施调节机制,后面会提到的调价机制也是类似的。

更具体点,就涉及项目合同和具体条款了,这是另一个研究热点,特别务实。我研究PPP也是从96年研究来宾B电厂的合同开始的。来宾的合同是符合国际惯例的,因为是国际招标,又结合了中国实际,因为项目在中国。我仔细研究合同框架、研究合同中的每一句话,中英文对照着去琢磨,看看里面对项目风险是怎么通过合同条款落实的。我国现在还有很多研究都是研究合同细节,特别是咨询公司和律师事务所。

因为PPP是政府授权企业去做了,企业的能力对项目的成败影响很大,因此还有一个研究热点就是企业的能力评价。研究的一种用途是企业用于决策,比如企业给你出点钱,你出点主意,他该不该去做PPP?如何一步一步去做?等等。另一种用途是帮助政府选择合适的企业,政府很关心什么样的企业最合适?企业派来的人是不是有这方面的能力?等等。过去的工程招标评标方法不太适用了,因为PPP是投资、与承包很不同,对企业的要求也不同。当然,非经营性和准经营性项目又有区别,对私营企业来说,在中国最重要的一种能力就是搞掂与政府的能力。我在外面给企业讲PPP讲了上千场,我只讲合规的做法,很多是国际惯例,国内很多不合规的我不讲,不能教坏企业家。在法制国家里,只要桌面上搞掂了,就基本上都搞掂了。但在我国做PPP项目,很多是因地而异、因项目而异、因阶段而异,这些都还是合理的,但有些却是因人而异、因人的心情而异,就麻烦了。

投融资绩效评价,无论是投资者还是政府,都是比较关心的,这是另一个研究热点。尤其是投资者,很关心我投了多少钱,能挣多少钱。对政府而言,可能更重要。因此,发达国家对项目模式是有比选制度的,要做一个项目,不是一定要用PPP,而是首先要做模式的选择比较,是由政府投资做好或政府和企业合作做好?还是完全市场化做好?要做这种比较,就有PSC (PublicSector Comparators, 公共部门比较因子),VfM (Value for Money,物有所值)这些概念,但我国没有这种评估。我认为对政府而言,要应用PPP前,至少要搞清楚4个问题:要不要这个设施?用传统模式或PPP模式哪个更好?如果用PPP,应找谁用什么具体模式?做了后如何监管和评估?等等。

我要说的最后一个研究热点就是跟特许期类似的定价调节机制,这几年国内的PPP项目几乎都有应用。我相信这主要归功于好学(从学术界)的咨询和律师机构,是他们给政府说了这些调价机制。电厂、水厂、高速公路、轨道交通项目包括北京地铁四号线都有这套调节机制,就是为了解决动态风险分担问题,因为将来的事情谁也预测不准,调节机制可以解决这个问题,实现政府、公众和企业之间有福同享有难同当。

我国PPP的研究热点大概就说这么多,下面简单说说我国PPP的应用。PPP的应用面非常广,刚才贾所长也说了,他用的是广义PPP概念,几乎所有地方都可以用,但是我想将来我国还是有相对更主要的应用领域。从国外发展来看,一个就是公用事业。过去我国主要集中在基础设施,未来公用事业将成为应用热点;另一个就是我国比较特殊的城乡一体化,包括保障房建设。目前这也是最新的一个研究热点。

中国做了这么多PPP项目,有好的也有失败的。总结起来,如果要做成功(特别是从公众的角度),可能还是要竞争要透明,政府要立法和加强信用,光给口头支持是不够的,还必须有合理的决策机制,包括公众参与机制。目前我国虽然有听证机制,但是十个听证十一个都通过,缺乏真正的公众参与。要有机制保证公平,保证提高效率。但公众是一个很空泛的概念,到底谁能代表公众,让我去参与算不算,我觉得可能不算,因为谁能决定、如何决定我去?我能代表谁?还是制度问题。另外,我前面提过,要有动态机制,而且事前比事后更重要。因为,项目的市场需求本来就很难准确预测,过去项目都是政府定的(Solicited),政府最优条件了解一个区域对某种设施的需求,因此市场需求这种风险完全交给企业是有问题的,当然,如果是企业自提项目(Unsolicited)。

PPP的应用前景,还是比较乐观的,因为要发展经济、要提高生活水平,又要城镇化,政府没有那么多钱,过去几个月,各个部委连篇累牍地出文件鼓励社会资本参与就体现了这一点。但如果政府信用和法制这两件最重要的事情不解决,可能难见好效果。

最后给企业提几点建议:项目出了争议后,不到万不得已,最好不要和政府打官司,会两败俱伤甚至企业会死掉,最好通过重新谈判、调解或仲裁解决争议;这两年出了一些项目相关的群体事件(如什邡、宁波、如东),虽然不是PPP项目,但经验是,在这种情况下,为了和谐和稳定,政府能牺牲的可能只有企业。因此,投资者要注意,国企特别是央企倒没太大关系,可以放心干,但是民企要特别重视这一点。

要提醒政府的是,PPP要做得越来越专业才能提高效率和服务水平。2011年我应APEC邀请去澳大利亚参加两周PPP研讨和调研,发现人家的预算支付PPP项目,政府真的就是按照OutputSpecifications (产出要求)进行监管的,即根据企业所提供的产品或服务符合要求的情况来给企业支付,有奖惩措施,以提高服务水平,利于公众。例如,一个火车站的卫生情况如何监管?政府或其委托的咨询机构会先做调研,假设一个清洁工巡视和清理其所管辖区域一圈需要10分钟,特许权合同附件中就会定相应的一个监管指标:若有垃圾,必须在15分钟之内清理掉(考虑了工人的休息时间5分钟)。然后一个政府监管人员就会微服巡视几个项目去监管(也会公布监管标准让公众监管)卫生情况,比如他来后发现某处有垃圾(如果没有他就故意扔一件垃圾),然后坐在一边看表计时,如果15分钟之内该垃圾没有清理掉,就算一次监管不通过。如果一定时期(如一周或一月)有多少次没有通过,就扣多少绩效分;如果一个月达不到所要求的绩效分,政府这个月支付给企业的钱就会扣减。这才叫真正的监管,理论上非常简单,但关键是我们政府签约时没有考虑这么具体,这么专业,更没有落实。

政府还应改进的一个问题是促进资本市场的成熟,因为,融资成本最低的资金来源还是上市发行股票和发行债券。资本市场不成熟,融资就会困难,成本就高,就会转嫁到政府和公众身上。

总之,要做好PPP,有很多关键点,我觉得最关键终极目标就是要保证公平、效率和透明。前面说过,在国外如英国、澳大利亚、加拿大,所有政府投资或PPP项目的绝大多数据(包括财务数据)是可以上网下载的,我国在透明度方面还差得很远。

我今天就讲这么多,不一定对,仅供参考。还有,录音请不要外传,录音整理稿未经我审阅之前,千万别公开,谢谢大家!

责任编辑:佚名

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    王守清,清华大学恒隆房地产研究中心政企合作(PPP)研究室主任,兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长、欧亚PPP联络网中方代表、亚开行PPP专家库成员暨CDIA的PPP培训导师、中国PPP法起草小组核心成员、中国财政学会PPP研究专委会特聘专家、《International Journal of Project Management》等10多份国内外期刊的编委等 ……