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463号文对施工企业的影响是最大-BT模式的发展趋势
2014-12-05 12:24:58   来源:tranbbs.com       评论:0 点击:

不同国家在不同经济发展阶段中会有不同的基础设施建设主要模式。过去十几年,因为经济的发展和生活水平的提高都迫切需要建设和完善基础设施,而政府一下子又拿不出这么多钱,所以我国基础设施投资模式除了传统的承发包,主要是BT,但是中国BT项目的融资成本太高,效率不高,这对政府和公众都是不可持续的。过去BT项目主要还是依赖房地产的高速发展所带来的高额土地出让金和税收。但从长远而言,房地产业的暴利时代会过去,政府的土地财政高收入时代也会过去。如果中央的财政分配不改革,地方政府没钱回购,再做BT是有危险的。所以,下一步不一定还要以BT为主要模式。

基础设施、公用事业、城乡一体化建设,原先都是政府出钱,企业去建,这就是传统的承发包模式。后来,慢慢变成了企业出钱,企业去建,这种模式称作特许经营或法人招标,属于市场化甚至民营化或私营化。根据企业参与和市场化程度,特许经营又有不同的形式。这种模式,国外常用的词叫PSP(Private Sector Participation,就是民营部门参与)。但我们中国有点特殊,因为我们还有央企和国企,他们也都是法人,因此,这里的“民营或私营”与国外说的不一样,在中国称作“企业化”或“市场化”比较准确。在PSP中,有一种模式是20世纪90年代定名为PPP(Public-Private Partnership,公私合作或政企合作)的模式。PPP的含义比较广,包括政府和企业合作提供本该由政府出钱的公共或准公共产品或服务如基础设施和公用事业的各种形式。

在欧洲,民营化主要有三种模式,分别为形式化、功能性和实质性民营化。如图1所示,由上往下,企业参与的程度越来越高。在学术界,原来只把政府在项目公司中占有股份的部分当成是PPP模式,可能有DBFO、BOT、BOOT等,可能是功能性或实质性的民营化。因为这些模式的应用都需要政府授权,所以我们国家的法规政策中常用的词多是“特许经营”或“法人招标”。现在,PPP的概念在向更广义化发展,只要是政府和企业一起合作建设公共或准公共产品,不管政府有没有出钱出股份,都可以认为是PPP。这就是狭义PPP到广义PPP的发展,因此,从广义PPP而言,PPP也可以包括BT模式。因为不同的经济发展阶段会有不同的最需要、最适合的方式,所以会出现这么多的形式。作为企业,需要了解这些模式的发展过程。

一般而言,发展基础设施和公用事业下面主要有两条路径,如图2所示。一条路径是功能性民营化(如图2的纵坐标所示)。一开始,政府出钱,施工单位干活,干完活拿钱,这就是计件或分包或承包。再上一个台阶,就是EPC总承包。这里反映了央企、国企等大企业业务模式的发展路径,可以说我国的大企业都已经到了这一步。再上一步就是预融资,实际上就是BT。中国从这个方面而言,已经发展到了第三步。再下来,按照狭义的说法,就是PPP。完全放手让企业去做公共产品会有问题,因为企业肯定唯利是图,不太会考虑社会责任。但是如果完全由政府来做也有问题,历史已经证明,效率较低。所以,政府和企业合作,采用PPP模式,发挥各自优势,效率应该是最高的。

另一条路径就是更实质性的企业化,慢慢地发展下去,可能就是完全私有化(如图2的横坐标所示)。但是在中国,除非政治体制有改革才有可能。我们现在应该慢慢往这个方面发展,目前达到了第2步、第3步。像央企或国企,虽说是国家的,但是它已经是按照法人企业的方式去运营,跟私营企业是一样的,只不过它后面有政府的支持、有一定的垄断。

弄清这两条发展路径之后,我们施工企业管理者要从长远考虑,要想想自己的企业现在处在什么阶段,其它的企业到了哪个阶段,自己的企业要不要、有没有能力往这方面发展。这是企业发展的战略问题。

463号文对BT项目的影响

四部委会联合出台463号文有一个特殊的背景,那就是在年底地方政府做计划、做预算,年初开“两会”的时候。这个文件主要是规范地方政府而不是企业的,至少是要先把地方政府管住。如果这个文件不及时出台,地方政府可能就会上很多项目。所以,463号文出台的政治考量大于经济考量。

那我们该怎么办?核心就是两个“等”。一个就是文件里的“等”。463号文提出“对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目,确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(BT)的,必须根据项目建设规划、偿债能力等,合理确定建设规模,落实分年资金偿还计划”。从这里的“等”去琢磨,这里是模糊地带。法律没有说不可以的,我们都可以去做,关键看你把握得准不准、胆子大不大;另外一个就是等待的“等”。现在,可以跟踪的项目可以接着跟踪,在谈的项目可以接着谈,但先别签约,等等看,等新政府上台后出台新的政策或实施细则。

另外要考虑的是,这个463号文将来会执行到什么程度。如果政府严格执行,那么以后BT项目会少很多,但还是要区别对待。非规范性的、程序等各方面都不合规的BT项目短期内肯定会减少,因为风险很大。但是从长远来看,如果463号文严格执行,BT项目会更规范化,政府回购项目的风险会减小。当然,竞争会比较激烈、对投资人的要求也会更高。

结合前面的两种发展路径,从更长远来看,以后BT项目应该还是会逐步越少的,会过度到更长期的PPP项目。这印证了2004年《国务院关于投资体制改革的决定》提到的“转变政府管理职能,确立企业的投资主体地位”,“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则。当然这是更长远的事情。

责任编辑:佚名

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    王守清,清华大学恒隆房地产研究中心政企合作(PPP)研究室主任,兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长、欧亚PPP联络网中方代表、亚开行PPP专家库成员暨CDIA的PPP培训导师、中国PPP法起草小组核心成员、中国财政学会PPP研究专委会特聘专家、《International Journal of Project Management》等10多份国内外期刊的编委等 ……