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    解决北京交通问题要紧紧抓住城市规划实施环节
    2015-02-06 19:18:37   来源:tranbbs.com       评论:0 点击:

        当前,把城市规划不合理视为北京交通拥堵问题的主要根源是一种普遍的认识,具体表现为城市人口快速膨胀导致交通需求急剧增长、城市空间的无序扩张导致长距离机动化出行需求日益增加、中心城就业和公共服务功能高度集聚导致跨区域交通压力巨大等问题。

      为了解决上述问题,2005年国务院批复的《北京城市总体规划(2004年—2020年)》(以下简称“北京总规”)中要求2020年规划人口规模控制在1800万左右,提出了“两轴—两带—多中心”的城市空间结构,制定了以公共交通主导的交通发展策略等规划对策。

      然而,7年多过去了,北京交通拥堵问题却依然十分严峻。那么,北京交通拥堵问题的根源到底是什么呢?对于这个疑问,我们不要只盯着城市规划制定环节,而忽视对城市规划实施环节的重视程度。其实,北京总规未能根据经济社会发展水平有计划、分步骤地组织实施才是问题的最主要根源。具体体现在以下方面:


      第一,人口调控规划策略落实不到位,导致人口规模,尤其是外来人口的快速膨胀,超过2020年规划预期。

      据2010年人口普查数据显示,北京市常住人口1961.2万人,提前10年超过规划预期的1800万人,其中,居住半年以上的外来人口为704.5万人,占全市常住人口35.9%,超过了2020年450万人的规划预期,是北京市常住人口快速增长的最主要因素。值得注意的是,外来人口总体受教育程度偏低,初中及以下文化程度占到65%以上,主要从事建筑业、批发零售、住宿餐饮、居民服务业等行业,与北京总规提出的首都城市性质和功能不协调。但是,也应清醒地认识到当前北京市经济社会所处在的环境必然决定了对外来人口的现实依赖,以及城镇化发展大背景下劳动力向经济发达地区集聚的客观规律,这是一个发展中问题。

      对于人口问题,北京总规提出了“加强人口的引导和管理,努力控制首都人口过快增长。坚持计划生育的基本国策,做好流动人口的管理服务工作。积极探索,充分运用法律、经济和行政等多种手段对人口的增长与分布实行有效的引导和调控。”但是,在实施过程中引导和调控外来人口政策却是一直摇摆不定。2011年北京大兴“4·25”重大火灾成为了政策变化的转折点。随后,北京开始实行“以证管人、以房管人、以业控人”的调控模式,大力开展查处非法经营、非法建设、违规出租,以及清理群租、清理地下室等工作。根据北京市统计局调查数据显示,2011年北京市暂住人口减少60万,调控政策发挥了一定效果。

      总的来看,未来一段时期,虽然存在产业结构升级、区域经济发展、城市综合管理与服务加强等减缓人口增长的因素,但导致人口增长基本环境不会根本改变,人口与资源环境之间的矛盾还将进一步加剧,因此,必须深化北京总规提出的人口发展策略,控制人口规模进一步盲目扩大,统筹产业政策和配套设施等手段积极引导增长人口的在空间上合理分布。


      第二,城市空间发展策略规划实施力度不够,导致空间结构从“单中心蔓延”向“多中心集聚与粗放蔓延并存”的转变。

      从城市空间拓展方向来看:中心城北部和东部地区快于西部和南部地区,“分散集团式”布局遭遇严峻考验,近郊新城及其之间的乡镇有连为一片之势,中心城区日益蔓延;东部发展带上顺义、怀柔和密云,通州和亦庄有形成连绵发展带的趋势,西部生态涵养带上的部分新城建设发展水平仍然较低。

      从建设用地供应方面看:新增城镇建设用地仍以中心城比重最大,而新城则是增长速度最快的区域,增长率为25.1%。新城成为空间拓展幅度最大、建设活跃度最高的区域,呈现一定的多中心发展态势。

      总体上,北京市城市空间结构正在朝着“两轴—两带—多中心”的新格局发展,但是,在规划实施过程中建设用地供应在空间上分布较为分散,未能对城市空间发展重点区域进行强有力的支持,因此,必须坚持北京总规确定的空间结构,积极统筹整体与局部发展关系,通过规划审批来合理引导和调控建设用地总量供应和空间分布。


      第三,中心城“六个调整、六个优化” 的发展策略取得一定成效,但是,行政办公、教育医疗等功能疏解相对缓慢。

      在行政办公方面,北京总规提出“积极引导北京市行政办公用地布局的调整。结合旧城外部分地区的调整改造以及新城的开发建设,安排行政办公用地及预留用。”为此,通州新城预留了一定的行政办公用地。但是,北京市住房和城乡建设委员会、北京市交通委员会等行政部门搬迁仍然选择留在中心城内。

      在教育方面,北京总规提出“合理配置区域内各级各类教育资源,坚持城乡统筹原则,加快农村教育发展,扩大优质教育资源覆盖和辐射范围。与北京城市空间布局调整相结合,加快教育设施布局结构调整,形成与城市空间结构、产业发展和人口分布相协调的教育设施布局。”但是,根据2009年北京市教育科学研究院一项研究显示,本市在居住地之外区县就学的中小学生已达到13.6万以上,优质基础教育资源区县之间分布不均衡现象依旧十分严重。

      在医疗方面,协和医院、同仁医院、宣武医院等医院仍然选择在原址进行改扩建,也没有落实北京总规提出的“引导中心城医疗资源向新城扩展和转移,提高新城的医疗水平。”规划策略。

      虽然,近些年中心城通过规划调整、项目带动、企业先行等方式逐步推动功能疏解,比如首钢、化工二厂等大型工业企业搬迁。但是,中心城功能集聚的特征并没有根本改变,人口和产业过度聚集局面未能根本改变,建筑量持续增加,“大饼”仍然在摊大、摊厚。据粗略估算,中心城地区尚可以有2亿平米左右的建筑开发量,CBD东扩区、丽泽金融商务区等重点功能区,以及首钢、垡头边缘集团等大片工业用地改造项目仍然在继续推进。因此,必须加大力度疏解中心城的非必要功能,优化人口与产业发展关系,引导中心城优质公共服务资源向新城转移,逐步实现中心城地区的城市建设由规模扩张向内涵提升转变。


      第四,新城规划实施取得长足进步,但作为中心城反磁力系统的综合实力尚未形成。

      近些年,新城审批的居住用地占新增建设用地远高于新增产业用地可提供的就业岗位数量,“卧城”现象进一步加剧,产业与居住脱节状况没有根本改变。此外,新城的居住和公共设施等功能增长存在不均衡现象。

      总的来看,新城地区人口集聚趋势逐步显现,产业功能区正在培育建立,但是,新城地区的规模总量在全市所占比重不高,新城综合实力与中心城地区仍存在较大差距,“反磁力”作用仍显不足。因此,新城规划建设要注重统筹,协调好居住、就业、公共服务和市政交通等各方面协调发展,不要再重复回龙观、望京等地区发展不协调问题。


      第五,全面落实以公共交通主导的交通发展策略,缓解交通拥堵取得一定成效,但未来发展形势仍十分严峻。

      在交通出行结构方面,小汽车出行比例逐年上升,2010年超过了34%,高于20%的目标值;自行车比例逐年下降,2010年仅为16.4%,低于25%的目标值下限;出租车出行比例为7.1%,相对4%的目标值还有一定差距。

      在公共交通优先方面,在坚持“两定四优先”发展战略的指导下,公交出行比例由2004年底的29.4%上升到2009年底的38.9%;轨道交通发展迅速,有望在“十二五”末提前突破北京总规571.1公里的规划目标;公共电汽车优先力度提高,交通服务水平明显上升,但是,也存在公交线网结构不合理、换乘不方便、公交专用道不成网,公交场站建设相对滞后等问题,无法发挥真正优势。

      在城市道路建设方面,中心城地区快速路实现规划情况较好(85%以上),主干路建设稳步推进(接近50%),次干路实施情况较差,支路最差,实现规划的城市主干路(含快速路)、次干路之间的长度比例为1:1:1.3,低于国家标准。城市道路网级配不合理导致道路无法发挥其本应发挥的交通功能,快速路、主干路未发挥骨干路网快速通联的作用,而是承担了大量的区域集散交通压力,进一步加剧了道路交通拥堵。

      在停车方面,停车供需矛盾十分严重,尤其是基本车位缺口十分巨大。2012年1月北京市机动车保有辆突破了规划预期的500万辆。虽然,北京总规提出了基本车位“一车一位”的要求,但是,在规划实施过程中未能及时修订现行居住项目配建停车位指标值,仍然采用0.3-0.5辆/户的标准,导致基本车位缺口急剧增大。截至2011年,基本车位缺口超过240万个,约占总需求的60%。此外,在2004年至2009年之间,北京总规提出的差别化停车规划策略也未能等到有效落实,进一步加剧了停车供需矛盾。

      在步行和自行车方面,据相关调查显示,77%的步行者对步行环境不满意,略低于北京总规提出的步行系统满意度不低于80%的要求;39.8%的自行车出行者对自行车环境不满意,具体体现为自行车交通出行比例由2004年的32%下降至2010的16.4%,远低于北京总体规划提出的25%。

      综上所述,北京交通发展面临的上述问题是相互关联、互为因果,不是孤立存在的,涉及经济社会发展诸多环节,不可能单独从某一个方面解决,总规制定的整体性与规划实施的分散性之间的现实性矛盾(中央、市级与区县层面发展目标和路径之间的不匹配),以及总规实施保障机制和利益协商机制的缺失是过去十年发展过程中交通系统与城市发展在发展方向、总量匹配、空间布局、建设时序等方面出现了不协调、不匹配的问题,导致以交通拥堵为表象的大城市问题日益突出。为此,新一轮总规修改必须要加强多种经济社会发展情景的规划实施预案评价分析,从蓝图式规划向过程性规划转变,从技术性规划向政策性规划转变,在总规实施的制度设计方面加强利益协商机制的平衡和制约,在保证总规刚性(功能定位+空间体系)目标的前提下,加强总规实施的弹性控制(实施政策),在总规实施过程中及时评估,及时纠错,不断修正和完善。


      基于城市土地使用与交通的协调发展的理念,建议从规划实施的制度设计方面建立以下四种协调规划机制:

      第一,加强城市土地使用规划与交通规划编制的互动机制。

      突出综合交通体系规划的支撑和引导作用,建立城市土地使用规划与交通规划的互动机制。有必要以促进城市空间和交通的健康、可持续发展为目标,建立城市交通与土地使用协调性评价指标体系,采取定量化分析方法科学论证综合交通体系与城市空间布局的匹配与融合关系。

      第二,建立城市土地使用规划与交通规划强制性内容调整联动机制。

      城市发展是一个不断演变的过程,因此,城市规划实施管理不仅仅是一个简简单单执行城市规划的过程,还需要根据影响城市发展的不同因素,进行有针对性地优化和完善,这是一个动态规划过程。

      第三,引入城市土地使用规划与交通规划协调性定量化评价工作机制。

      城市土地使用与交通协调发展规划方案的协调性评价既不是单纯地评价土地使用,也不是单纯评价交通系统,而是综合评价规划方案实施后是否有助于实现该城市或区域的发展目标,譬如:促进土地集约化程度、提高交通系统效率与服务水平、生态环境保护等。

      第四,建立城市土地使用规划与交通规划的协同实施机制

      一方面,应建立区域空间发展与重要交通廊道协调规划落实机制,处理好局部利益与整体利益之间的关系;另一方面,应建立城乡规划、交通运输等不同部门之间协同的职责分工与合作机制,处理好行业发展与城市总体发展之间的关系。


    责任编辑:佚名

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    [专栏文章:4 篇]人物简介
      张晓东,北京市城市规划设计研究院交通规划所,主任工程师, 高级工程师。2004年毕业于吉林大学交通工程专业,工学硕士,中国城市规划学会城市交通规划学术委员会委员,北京市城市规划学会理事,北京城市科学研究会综合交通学术委员会委员。