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从南京“专车”运营被罚看出租行业改革
2014-12-22 12:11:12   来源:tranbbs.com       评论:0 点击:

日前,南京客管部门对两辆涉嫌非法运营的私家车主做出处罚,这两辆私家车是通过专车软件完成客源获取、计价收费等载运过程的。按照现行的相关法律制度,只有获得营运许可证的车辆才有资格参与公共客运。显然,这两辆私家车属于非法运营,与我们平常所说的“黑车”实属一类,但值得警惕的是恐怕这种新形式的“黑车”接下来可能会层出不穷,甚至会触发新一轮出租行业改革。

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出租行业因为具有公众安全、市场稳定等公共产品属性,现在学界对于政府实施一定程度的管制是有共识的,区别及争执在于管制的深度与手段及是否能够更均衡各参与方利益。目前中国绝大多数城市采取由政府向公司发放特许经营权、再由公司组织提供服务的模式,具有强烈的政府主导特色,这种模式是在上世纪90年代初期出租行业过度繁荣后制定的。

当时我国市场机制与出租行业管理机制均不健全,任由出租行业发展的情况下的确可能出现外部性扩散、市场失效,特许经营模式是符合当时的社会发展形势的。但发展到今天,我国市场机制逐步健全,出租行业管理及运营监管水平得到很大提高,出租车服务已经成为居民出行的日常一部分时,这种模式确实需要与时俱进、做出调整。近些年由于出租车经营权获取途径不清、获利去向不明、司机群体利益分配不公、价格调整机制不完善等问题广为诟病,司机群体、居民等直接参与者的利益无法得到及时有效保障,群体事件时有发生,已经成了影响社会公共安全的一大难题。

西方管制理论基础很扎实,道理也很容易讲清楚,外部性、信息不对称、公共产品特性等等,但要注意的是西方社会本身是以市场经济精神为灵魂的,管制只是在市场失效的时候介入,但最终还是要靠市场发挥作用,而中国由于对资本主义的天生恐惧及体制中先天的集权精神倾向于提前或过度介入甚至取代市场。管制理论非常符合计划经济理念,可以说在中国遇到了合适的土壤,为政府介入各个领域管制提供了理论支撑。

管制理论还有很关键的一个环节是退出机制,我们的政府往往管制介入很积极,退出很迟滞。管制介入的初衷是市场失效,随着各种参与要素、技术条件、外部环境、管理水平等变化,要及时考虑管制放松或退出。但管制很不好的一点就是像吸鸦片一样会上瘾,无论是管制者还是被管制者、普通参与者都会期望继续管制,这就是诺贝尔经济学奖获得者乔治·施蒂格勒所说的管制俘虏理论。但可贵的是新一届政府正试图再次践行法治精神,提高现代化治理水平,由管理型政府向服务型政府过渡,已经开始在一些管制领域逐步退出,如正在逐步退出的盐业。

出租车行业管制的两大理由是信息不对称造成的过度竞争、损害其公共产品特性,催生了总量控制与价格管制两大措施。如今一些外部条件已经发生天翻地覆的变化,滴滴、快的等移动app的出现消除了各参与方的信息壁垒,再引入适当的退出机制,过度竞争是完全可以避免的。事实上很多大城市正是因为过度管制造成出租车总量不足而导致市场始终处于非均衡状态,市场总在偏袒司机群体或乘客之间波动。所以到今天,信息不对称这条管制理由已经站不住脚,移动app是最后一根稻草,总量控制不再需要。但另外一条理由却需要认真面对。

现在很多专家学者呼吁完全放开出租车市场,总量、价格都放开,由市场来完全发挥主导作用。这仍然是不现实的。首先,到目前这个社会发展阶段,确实还需要出租车承担一定的公共运输功能,无论是服务一些弹性需求还是满足小汽车限制使用后的增长需求。既然是公共产品就要保持稳定供给,出租车如果作为完全私有品,自由参与市场竞争,其公共产品功能是完全无法保障的。同时,每次交易价格都要进行谈判,你能想象每次打车先要花费5分钟来议价吗?这无形中增加了社会整体成本及价格纠纷。因此,出租车的公共产品功能应当得到保证,而价格管制还是需要的,只不过价格调整机制可以更为灵活更市场化。

回到开头被处罚的两个案例,这实际上涉及了出租的两个子行业:基本出租服务、特约出租服务,就是现在市场上出现的出租车与商务租车两种运营形态。出租行业的公共服务功能是由前者承担的,也是需要被管制的对象,而后者主要面向市场。原来这两个领域虽然偶有交叉,但基本上是泾渭分明各干各地,现在移动app的介入在模糊二者界限,尤其是在当前企业大规模补贴及私家车加入运营后。对于政府管理者来说,仍要厘清二者功能定位、管理方式的不同,重点关注主要承担公共运输功能的基本出租服务。

颠覆式创新、创造性破坏是企业家的天生使命,这会推动市场从平衡到混沌再到新平衡,才会有人类进步。政府要克制天生稳定的保守态度,保持更高容忍度,并组织参与者共同寻求解决之道。在此之前,采取手段维持旧有秩序是必要的,但市场永远不会轻易就范,这也是新生力量的坚韧之处。政府要始终保持改革的危机感,任何新生事物都可能是最后一根稻草。

个人所能想到的是将总量控制调整为准入制,对基本出租服务仍施行价格管制但调整机制更为灵活及时有效。个人或公司只要具备一定条件后都可获准入市,但要唯一选择基本出租或特约出租,前者价格管制,后者市场定价。建立适当的退出机制,包括强制退出与自愿退出,以保障市场的稳定与服务水平。由司机群体组成行业协会,负责保障群体利益,政府仅限于提供公平稳定的运营环境,并附有监管义务。

互联网及移动互联技术的进步为出租服务提供者、使用者削弱了信息壁垒,滴滴快的的成功在于此。这仍然属于在即有框架内提高效率范畴,但专车的出现却有可能掀起出租行业改革,尤其是私家车的加入。无论是传统租赁车辆供给不足还是私家车主受利益驱使,可以想象的是对私家车入市专车运营的管制并不会像之前那样会很快偃旗息鼓。这在既有制度调整之前无疑是非法的,但历史无数次证明正是因为种种非法力量的推动才有了法制的不断前进,所以政府当下枪口始终稍稍抬高一点。

责任编辑:millay

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[专栏文章:14 篇]人物简介
    赵延峰,硕士,高级工程师,注册城市规划师。2006~2014年任职于中国城市规划设计研究院。2014年至今,中国城市和小城镇改革发展中心综合交通研究院 综合所副所长。研究方向包括区域与城市综合交通规划、交通与土地利用协调发展、多层次轨道交通线网规划、物流中心体系规划等领域。